O TRÂMITE DE UM PROJETO DE LEI DIANTE DA CASA LEGISLATIVA E SUA EFICÁCIA NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

Silvania Mendonça Almeida Margarida

Resumo

Este trabalho tem como tema principal a organização política e administrativa do Estado, contemplando uma relação existente Constituição Federal Brasileira, projetos de lei e sua eficácia no Estado democrático. O intuito é analisar diferenças, similaridades e aspectos relevantes no que tange o percurso dos projetos de lei, com base enfática na citação de Villas Boas.

A metodologia utilizada neste trabalho foi bibliográfica, com nuances observacionais do que se conseguiu captar em termos práticos e pragmáticos do tema em questão. A doutrina não é divergente. O assunto temático é constante nas esferas jurídicas do Estado democrático de Direito, todavia o interesse precípuo e dominante desta matéria de rara beleza e importância para um país, demanda outros estudos eficazes.

1 INTRODUÇÃO

Uma das preocupações atuais é o da estabilidade democrática. O Estado democrático de Direito tem sido debate constante no Poder Legislativo e as duas casas, Câmara e Senado, tentam se pautar pela ética e pelos valores apregoados num atributo organizatório. Mas numa sociedade aberta, democrática, exige-se que a cidadania seja o primeiro valor, ou seja, impõe a crença de autonomia do indivíduo. Quando há convicção de que a liberdade produz organização, não apenas no nível político, mas particularmente sócio-legislativo, haverá a possibilidade de novos projetos com responsabilidade nas Casas Legislativas que compõem a democracia no Brasil.

Outra preocupação do Estado de Direito é a perspectiva de que, na tramitação de um projeto de lei, haja espaço para medidas demagógicas, os “jeitinhos’’ e outros gargalos que possuam linguagem ambígua, que não sirvam de base para as deliberações que o projeto apresenta.

2 O TRÂMITE DE UM PROJETO DE LEI DIANTE DA CASA LEGISLATIVA

O funcionamento básico da tramitação de um Projeto de Lei - PL ou de um Projeto de Lei Complementar - PLP, na Câmara dos Deputados, segue o roteiro e observações semelhantes aos listados abaixo. De modo parecido, esses procedimentos são válidos para o Senado Federal. Só que, no Senado, as siglas usadas são as seguintes: Projeto de Lei do Senado - PLS, Projeto de Lei da Câmara - PLC, Projeto de Lei Complementar do Senado - PLS (Complementar), e Projeto de Lei Complementar da Câmara - PLC (Complementar).

1. Um deputado apresenta um projeto no Plenário da Câmara. Entretanto, não é necessário que seja um parlamentar o autor da iniciativa. O projeto pode ser de iniciativa de um tribunal superior, do Presidente da República, do Ministério Público Federal, do povo.

2. Esse projeto é recebido pela Mesa da Câmara dos Deputados. Mesa é o conjunto de deputados que compõem a sua alta direção - o Presidente, Vice-Presidentes e Secretários, num total de 7 Membros.

3. Com a ajuda de um órgão auxiliar, constituído de funcionários - a Secretaria Geral da Mesa -, esse projeto é conferido, analisado, verificado se está dentro dos padrões exigidos.

4. Depois disso, o projeto é distribuído para estudo e pareceres das comissões técnicas da Câmara. As comissões técnicas são órgãos da Câmara compostos por deputados e com uma adequada estrutura técnica e administrativa. Elege-se um parlamentar para Presidente da Comissão, outros para Vice-Presidentes, nomeia-se um Secretário (nesse caso, é um funcionário), e as comissões se reúnem, em dias previamente marcados, para discutir e votar os projetos.

5. Por exemplo: um projeto de lei foi apresentado pelo Deputado Fulano de Tal. O projeto, em seu teor, pretende isentar do imposto de renda os rendimentos dos trabalhadores que estejam cursando nível superior. Provavelmente, esse projeto será distribuído para as seguintes comissões, para ser analisado: Comissão de Economia, Indústria e Comércio, Comissão de Educação, Cultura e Desportos, Comissão de Finanças e Tributação, e Comissão de Constituição e Justiça e de Redação; cada Comissão irá avaliar o assunto envolvido de acordo com a sua especialidade, isto é, as implicações do projeto na educação, nas finanças públicas, na economia.

6. Quando a Comissão de Economia recebe o projeto, o seu Presidente designa um Relator, isto é, um Deputado, que vai analisar a matéria mais profundamente, com a ajuda de sua assessoria. Também se abre um prazo de cinco sessões para que os demais deputados da Comissão possam apresentar emendas ao projeto. O Relator leva o projeto para o seu Gabinete. Depois de estudá-lo, emite um Parecer, chamado Parecer do Relator, onde se manifesta a favor do projeto, contrário a ele, propõe modificações (emendas), ou, mesmo, altera radicalmente o seu conteúdo (nesse caso, a Emenda recebe o nome de Substitutivo); no caso do Parecer do Relator resultar num Substitutivo, o Presidente da Comissão abre um novo prazo, também de cinco sessões, para eventual apresentação de emendas ao Substitutivo.

Deslanchado o processo de tramitação de um projeto, o Relator, em cada comissão técnica, é o agente de ação legislativa mais importante no processo. Geralmente, quando a comissão se reúne para deliberar sobre um projeto, o Parecer do Relator, favorável ou contrário, tem um grande peso na decisão. O Relator pode decidir praticamente tudo com relação ao projeto. Não existe, ao contrário do que se pensa, um compromisso ético ou implícito do Relator de ser favorável a um projeto só para não desagradar o Autor. No processo legislativo, o autor tem pouquíssimas prerrogativas, e sua importância praticamente desaparece ao longo da tramitação.

7. Então o projeto é apreciado, sucessivamente, na primeira comissão, na segunda, e assim por diante, até chegar na última, sempre repetindo a rotina de se abrir prazos para apresentação de emendas. A última é sempre a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação.

8. Se o projeto é aprovado em todas as comissões por onde tramita, na grande maioria dos casos ele é considerado aprovado na Câmara, a menos que 10% dos deputados apresentem um Recurso para que o poder decisório quanto ao projeto seja transferido para o Plenário da Câmara. Esse Plenário é composto por 513 deputados e não por uma pequena representação deles, como é o caso das comissões técnicas; dizemos que o projeto foi distribuído às comissões, com poder conclusivo, isto é, a matéria não precisa ser apreciada pelo Plenário.

9. Alguns projetos, pela sua natureza, não são deliberados definitivamente (conclusivamente) pelas comissões - eles vão, necessariamente, ser submetidos à deliberação do Plenário. Tais projetos, bem como aqueles que foram objeto de Recurso (item 9), ficam à disposição do Presidente da Câmara, compondo um conjunto de projetos à espera de serem incluídos na Pauta, ou na Ordem do Dia de determinada Sessão. Dizemos Sessão para as deliberações no Plenário e Reunião para as deliberações nas Comissões.

10. Esses projetos que não são analisados conclusivamente pelas Comissões, necessitando de deliberação do Plenário para sua apreciação, seguem, entretanto, a mesma rotina dos demais projetos: são distribuídos às Comissões e vão tramitando de uma Comissão para outra, sucessivamente, até chegar à última; a diferença é que não é oferecida a oportunidade para apresentação de emendas, por parte dos demais parlamentares, nem ao projeto nem a um eventual substitutivo. Nesse caso, abre-se um prazo para emendas, no Plenário, de cinco sessões, logo depois de o projeto ser examinado pela última Comissão.

11. Assim, quando dizemos que determinado projeto está em Pauta, em determinada Comissão, ou está em Pauta, no Plenário, estamos dizendo que o assunto objeto daquele projeto, com seu Parecer, ou seus pareceres, conforme o caso, está para ser discutido e votado, nessa ordem; está preste a ser deliberado.

12. Quando dizemos que um projeto está na Mesa, estamos informando que ele está pronto, preparado, para ser colocado em Pauta (no Plenário). Quando é que ele é colocado em pauta? Depende da decisão do Presidente da Câmara, que tem a prerrogativa de colocar ou não as matérias na Ordem do Dia. Na Câmara, existem centenas de projetos prontos para serem incluídos em pauta, ou na ordem do dia. Para convencer o Presidente a colocar um desses projetos em pauta, é necessário um poder político muito grande, geralmente associado a interesses das Lideranças Partidárias ou do Colégio de Líderes.

13. Há um grande número de projetos na Mesa desde há muito tempo - dois anos, cinco anos, praticamente congelados, à espera de que algum poder político o ressuscite. Se existe, pois, um projeto pronto para a Pauta, mas congelado há anos, e se o assunto objeto desse projeto não for de nosso interesse, a melhor estratégia é não fazer nada, deixá-lo hibernando por mais alguns anos; pode, até mesmo, ser que ele nunca seja votado.

14. Não obstante, às vezes queremos que um projeto tramite, o assunto é de nosso interesse, queremos que ele seja deliberado logo; se o projeto estiver congelado, na gaveta de um relator, há muito tempo, existem mecanismos regimentais para forçar a entrega do Parecer. (Disponível em: http://www.villasboas.com.br/processoLegislativo.php?pg=processoLegislativo Acesso em: 20 out. 2009)

3 A EFICÁCIA DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

A nossa Constituição Federal é um dos regimes constitucionais mais atuais e desenvolvidos do mundo sobre todas as matérias relacionadas no Estado democrático de Direito ou ampla democracia. Tem o escopo de proteger a sociedade e uma melhor garantia de vida. De forma ampla nos dizeres de Alexandre de Morais (2009) a nossa constituição cuida da valorização da democracia, de forma ampla e moderna, impondo ao Poder Público o dever de representar e defender os cidadãos de forma contundente e específica.

No Estado Democrático de Direito, postula José Afonso da Silva (1995) os princípios de liberdade, do devido processo legal, da necessidade de cautela, do contraditório e da ampla defesa regem o direito constitucional brasileiro. Por isto, ao tramitar um projeto de lei, o legislador e sua representatividade não podem esquecer a marcha do progresso, as medidas preventivas de não ocorrência ao erro. Podemos elucidar que sobre as bases conceituais do Estado Democrático de Direito, não se aplica o ilícito; os valores legais vigentes e o regime legislativo devem se pautar pela integridade que se submetem ao mesmo ordenamento social.

4 CONCLUSÃO

Segundo Villa Boas (2009) existem centenas de peculiaridades, idiossincrasias, detalhes, procedimentos, "praxes da Casa", jeitinhos, complementares ou adjacentes a esses princípios básicos. Esse conjunto todo, no global, chama-se processo legislativo.

Ainda segundo o mesmo autor, para explicar o processo de tramitação de proposições, com detalhes, todas as alternativas e possibilidades que existem, em cada fase da tramitação, os instrumentos legislativos que podem ser utilizados, etc., teríamos que elaborar uma exposição de pelo menos umas cem páginas. Apenas o Regimento Interno da Câmara dos Deputados tem quase 300 artigos (mais de 2000 dispositivos); depois, há os Regimentos Internos do Senado Federal, do Congresso Nacional, Atos normativos das respectivas Mesas (são três Mesas!), Resoluções, além da interpretação, submissão e adequação a dispositivos da Constituição Federal.

O que se há de concluir é que vivemos à espera de país melhor, com melhores dirigentes do Poder Público, que se façam representar verdadeiramente a dignidade da pessoa humana, no Estado Democrático de Direito, principalmente na apresentação de projetos de lei. Aqueles que são escolhidos para tramitação devem gerar o suporte da Casa legislativa para que o Direito se faça presente no seu ideal constitucional em face aos três poderes, quais sejam: Executivo, Legislativo e Judiciário.

REFERÊNCIAS

BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.

LEAL, Roberto. Significados e sentidos do Estado Democrático de Direito enquanto modalidade ideal/constitucional do Estado Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado.1997.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 20. ed.São Paulo: Atlas, 2009.

PROCESSO Legislativo. Disponível em: http://www.villasboas.com.br/processoLegislativo.php?pg=processoLegislativo Acesso em: 20 out. 2009.

SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 1995.