GESTÃO DEMOCRÁTICA NA ESCOLA BRASILEIRA: ENFOQUE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS RECENTES EM EDUCAÇÃO

GESTÃO DEMOCRÁTICA NA ESCOLA BRASILEIRA: ENFOQUE DAS

POLÍTICAS PÚBLICAS RECENTES EM EDUCAÇÃO (1)

Oséias Santos de Oliveira (2)

Resumo

A proposta deste artigo é a de discutir as políticas educacionais atualmente em vigor no Brasil. Inicialmente faz-se uma análise das perspectivas atuais das políticas públicas em educação. Em meio a tantas determinações legais, procede-se a discussão sobre a gestão democrática da escola, que é favorável a uma maior participação dos agentes educacionais – pais, alunos, professores e funcionários na construção da efetiva autonomia da escola. Discute-se também a gestão escolar e seu papel relevante frente aos novos desafios da educação pública.

Palavras-chave: educação – gestão escolar – gestão democrática – política educacional – autonomia.

Democratic Management in Brazilian School: focus on recent

public policies in education

Abstract

The purpose of this article is to discuss the educational policies that are this moment taking effect in Brazil. At first, it’s made an analysis of the present perspectives of public policies in Education. Among so many legal resolutions, proceeds the discussion about the democratic management of school, which is favorable a bigger participation of educational agents – parents students, teachers and employees in the construction of the effective autonomy of the school. It is also discussed the scholar management and relevant role in face of new challenges of public education.

Key-words: education – scholar management – democratic management – educational policy - autonomy

Introdução

O processo de democratização dos sistemas de ensino e da instituição escolar propicia um aprendizado muito significativo e amplia a vivência do exercício de autonomia e tomadas de decisões. Este processo, no entanto, necessita ser discutido e construído no coletivo, sendo que ele não se efetiva somente pelas vias da normatização legal, mas é resultante, sobretudo, da concepção de gestão e de participação que de fato os atores sociais envolvidos na educação almejam constituir.

Pensar as políticas de gestão democrática para o ensino público implica numa tentativa de compreensão da escola e de seus processos, bem como a buscar a articulação do espaço escolar com as relações mais amplas do contexto social. A escola é o local onde podem ocorrer inúmeras contradições e, neste sentido, este meio deve ser promotor do diálogo, que leve ao respeito às diferenças e garanta a liberdade de expressão e a vivência de processos de convivência mais humanizadores.

Para refletir sobre a gestão democrática na escola brasileira, deve-se fazer uma análise das perspectivas atuais das políticas públicas em educação, a partir da Constituição Federal de 1988 e da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB 9.394/1996. Num caminho favorável à discussão política e à abertura a uma maior democracia surgem determinações legais como a Lei cria o Estatuto da Criança e do Adolescente, a Lei que institui o Plano Nacional de Educação, a Lei que cria o FUNDEF, - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério e hoje, em discussão a lei que define o novo modelo de fundo para a educação básica – o FUNDEB. Em meio a tantas determinações legais, procede-se à discussão sobre a gestão democrática da escola, que é favorável a uma maior participação dos agentes educacionais – pais, alunos, professores e funcionários na construção da efetiva autonomia da escola. Discute-se também a gestão escolar e seu papel relevante frente aos novos desafios da educação pública.

1. Perspectivas atuais das políticas públicas em Educação

A década de 1980 assinala profundas transformações na sociedade brasileira, especialmente pela abertura política e redemocratização do país. A democratização da escola é, pois resultado deste processo. Nesta época, o país vive por um período de reorganização em setores vitais como, por exemplo, a discussão da proposta constitucional que seria efetivada no ano de 1988. Na Constituição Federal, são lançadas as bases legais e institucionais para uma nova concepção de sociedade e especialmente de educação. A escola, inserida num contexto social atual, que se volta para a participação como proposta dinâmica, pode ser percebida como uma das instituições sociais mais importantes num estado democrático e, deve, tanto em sua proposta pedagógica como também nas ações práticas do cotidiano escolar oferecer um amplo espaço para a participação de todos os agentes envolvidos no ato educacional.

Vieira, entende que

O capítulo da educação na Constituição de 1988 é o mais detalhado de todos os textos constitucionais anteriores que, de uma forma ou de outra, trataram da educação no Brasil. A Lei de Diretrizes e Bases, por sua vez mantém o espírito da Carta Magna, detalhando seus princípios e avançando no sentido de encaminhar orientações gerais para o sistema educacional. A importância de conhecer a base legal decorre do fato de que esta, embora por si não altere a fisionomia do real, indica um caminho que a sociedade deseja para si e quer ver materializado. (Vieira, 2006, p.29)

A Constituição Federal de 1988 referenda que a educação é tarefa que deve ter participação conjunta do Estado e da sociedade, de modo que se realize a construção da cidadania, aliada a uma maior qualificação, que possibilite a inserção no mercado de trabalho.

A educação passa a ser definida no artigo 205 como

direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. (CF, 1998, Art 205)

Um dos avanços mais significativos em relação as constituições anteriores está explicitado no fato de que o princípio da gestão democrática do ensino público é apresentado como uma nova ordem constitucional. Isto possibilitou uma ampla discussão tanto ao nível das esferas estaduais, quando da elaboração das Constituições Estaduais, quanto ao nível dos municípios, encarregados da elaboração das suas Leis Orgânicas. Em todas as instâncias, ocorre uma profunda mobilização do setor público, das instituições educacionais e dos agentes escolares envolvidos diretamente no processo: professores, funcionários, alunos e pais, que organizados, reivindicam maior abertura para a participação nas decisões e nas políticas de gestão escolar. Ainda que a Constituição Federal assegure a democratização da escola, é preciso, para a efetivação desta nova ordem constitucional, uma postura de análise/reflexão/discussão/construção de uma estrutura organizacional que de fato atenda aos princípios e objetivos da educação nacional, mas que também, preserve os interesses e demandas oriundas da comunidade educativa.

Ao analisar esta concepção, Weffort considera que

a escola que se abre à participação dos cidadãos não educa apenas as crianças que estão na escola. A escola cria comunidade e ajuda a educar o cidadão que participa da escola, a escola passa a ser um agente institucional fundamental do processo da organização da sociedade civil (Weffort , 1995, p.99)

O reordenamento legal da sociedade brasileira propiciou uma ampla discussão sobre os direitos das crianças e adolescentes. A elaboração do ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente – Lei nº 8.069/1990, garantiu o acesso e a permanência das crianças brasileiras à escola e possibilitou também o acesso dos alunos e seus responsáveis a participarem efetivamente na elaboração das propostas educacionais das escolas. A sociedade civil, o poder púbico e a família são chamados à responsabilidade de também garantirem todos os cuidados necessários para que crianças e adolescentes tenham todas as condições para um desenvolvimento saudável que os integre plenamente a vida cidadã. A partir da discussão e implantação do ECA, muita coisa mudou, especialmente a visão a da sociedade e da família em relação a preservação dos direitos e manutenção dos deveres das crianças e adolescentes, uma vez que este estatuto chama a responsabilidade da sociedade civil, governamental e da família para o cuidado e proteção infanto-juvenil.

A Nova LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei 9.394/1996 e o PNE – Plano Nacional de Educação – Lei 10.172/2001, construídos após um longo caminho permeado por manobras políticas, polêmicas emendas e substitutivos, frustraram a muitos visionários que esperavam uma maior abertura e maior avanço da democracia e da autonomia da escola. No entanto, os compromissos da política econômica e os interesses pactuados para a sustentabilidade governamental foram decisivos para se definir estas principais leis educacionais, visto que as mudanças na legislação brasileira coincide justamente com as transformações amplas decorrentes do processo mais conhecido como globalização e que envolve com suas propostas e objetivos toda a comunidade mundial. Aqui se vê objetivamente os postulados básicos que norteiam a sociedade globalizada e de desenvolvimento excludente. Observa-se, contudo, que a proposta constitucional e as normalizações elencadas na LDB e no PNE, objetivando um sistema educacional mais includente e democrático, esbarra em muitos momentos nas limitações de ordem financeiras.

Em seu Artigo 3º, a LDB 9.394/96 define que o ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber;

III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas;

IV - respeito à liberdade e apreço à tolerância;

V - coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;

VI - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;

VII - valorização do profissional da educação escolar;

VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino;

IX - garantia de padrão de qualidade;

X - valorização da experiência extra-escolar;

XI - vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais. (LDB nº 9.396/1996 – Art. 3º)

A partir destes princípios são fixadas as bases que orientam a organização e a estruturação do sistema educacional brasileiro. Os princípios, uma vez expostos na Constituição Federal e posteriormente endossados na LDB 9.394/1996 expressam de modo significativo a nova forma de conceber a educação e suas modalidades de ensino e também de gestão. O poder público passa a assumir de imediato uma maior responsabilidade com a garantia do ensino fundamental gratuito a toda a população, bem como a progressiva universalização dos demais níveis de ensino. Além disso, o cumprimento prático dos princípios leva a definição de políticas para o atendimento das crianças na modalidade de Educação Infantil, bem como aos portadores de deficiência que passam a contar com a garantia de acesso a escola, sendo definidas políticas e estratégias para sua inclusão, possibilitando o pleno desenvolvimento de suas habilidades e competências. Verifica-se também a ampliação do acesso de jovens e adultos em classes noturnas com programas específicos que atendam as necessidades dos trabalhadores. As políticas definidas a partir da Constituição Federal e da LDB também buscam efetivar o acesso dos educandos aos níveis do ensino superior e demais programas suplementares de atendimento ao ensino com recursos para a aquisição da merenda escolar e distribuição de materiais didáticos-pedagógicos, incluindo-se aqui o programa de distribuição de livros didáticos.

Com a criação do FUNDEF, - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Lei nº 9.424 de 24 de dezembro de 1996, ocorre uma contundente alteração no financiamento do ensino fundamental ao redistribuir os recursos entre municípios e Estados. O FUNDEF, entrando em vigor em 1º de janeiro de 1997 só foi implantado nacionalmente, em 1º de janeiro de 1998, quando passou a vigorar a nova sistemática de redistribuição dos recursos. A proposta do FUNDEF apostou na mudança da estrutura de financiamento do Ensino Fundamental no país, pois a Constituição Federal vincula 25% das receitas obtidas nos Estados e nos Municípios à manutenção da educação pública, e a Emenda Constitucional nº 14/1996, determina que 60% desses recursos devem ser reservados ao Ensino Fundamental.

Os recursos oriundos do FUNDEF são repassados aos Estados e Municípios obedecendo aos cálculos que levam em consideração o número de matrículas registradas no ano letivo anterior, no Ensino Fundamental regular das redes municipais, estaduais e federais de ensino. Os resultados do Censo Escolar, realizado pelo INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais são fundamentais para se chegar ao quociente que determina os valores repassados para a manutenção do Ensino Fundamental. Os valores financeiros repassados devem ser utilizados pelo poder público em ações de manutenção e desenvolvimento do Ensino Fundamental público, observada a definição de despesas com o ensino, de que trata o artigo 70 da LDB n.º 9.394/1996:

Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:

I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;

II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;

III - uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;

IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precisamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;

V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;

VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;

VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;

VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar. (LDB nº 9.396/1996 – Art. 70)

O FUNDEF, no entanto, possuindo limites para sua vigência até o ano de 2006, visto que sua criação estava associada ao objetivo de expansão da oferta e universalização do Ensino Fundamental, leva a discussão de uma nova proposta: o FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – que definirá e garantirá, em tese, mais recursos à educação básica, compreendendo a Educação Infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio, com todas as modalidades que atendem a minorias com distintas necessidades especiais.

O FUNDEB surge no cenário brasileiro com um período de vigência já delimitado de quatorze anos e sua implementação vem sendo planejada de modo gradativo, sendo que em apenas quatro anos espera-se alcançar os objetivos especialmente no que diz respeito ao aumento dos recursos aplicados pelos entes federativos no âmbito da educação básica bem como promover melhorias no salário e na capacitação dos docentes que atuma na educação pública.

Uma das grandes inovações apresentadas pelo FUNDEB refere-se a distribuição de recursos para o financiamento da educação pública que, a partir da nova legislação levará em consideração o número de alunos matriculados na educação básica regular e especial. Os valores repassados por aluno matriculado também variam de acordo com o nível ou modalidade de ensino: 1ª a 4ª série, 5ª a 8ª série, Educação Especial, Ensino Rural, Ensino Infantil (creche e pré-escola), Ensino Médio, Ensino Profissionalizante, Educação de Jovens e Adultos, Educação Especial e Educação Indígena.

Este contexto em transição permite reflexões mais pertinentes uma vez que, cabe questionar a origem dos recursos, o tratamento político que se dará a partir da aprovação da nova legislação e a aplicação que se fará dos recursos a serem investidos na educação pública. Urge que, além das diretrizes e encaminhamentos legais, também seja considerado e aprimorado a capacitação dos profissionais que atuam neste meio educativo público, bem como sejam promovidas as devidas melhorias no espaço e na estrutura que dá suporte à educação. Assim, os princípios de qualidade e igualdade não serão meros ideais, mas tornar-se-ão uma prática constante que fortalece a participação e a gestão democrática da escola.

2. Participação e gestão escolar democrática: um exercício de humanização

Frente às inúmeras transformações que ocorrem atualmente na sociedade a escola necessita repensar o seu papel. As mudanças que ocorrem na sociedade em larga escala são oriundas dos novos paradigmas do conhecimento e da revolução científica e tecnológica e da crescente exclusão social. Os novos desafios da contemporaneidade remetem aos questionamentos que não é possível de serem ignorados: qual e o papel da escola pública hoje? Qual papel dos professores e como proceder na gestão desta escola? De modo geral, é possível perceber que a educação, na sociedade globalizada possui um valor significativo para o desenvolvimento social e para a conquista da cidadania e qualidade de vida.

A participação constitui-se numa das melhores maneiras de assegurar a gestão democrática da escola, possibilitando o envolvimento de toda a comunidade escolar na tomada de decisões e no funcionamento da organização educacional. Através da participação consciente e crítica será efetivado o maior conhecimento dos objetivos e metas, da estrutura organizacional e das relações da escola com a comunidade.

Conselhos de Classe e os Conselhos Escolares são importantes espaços para a participação de todos os atores sociais, envolvidos no processo educacional. Os Conselhos de Classe existem desde antes da década de 80, sendo que os Conselhos Escolares passam a figurar a partir da Lei 9394/1996- LDB, que manifesta a necessidade de os estabelecimentos escolares terem uma gestão democrática e participativa, referindo-se aos Conselhos de Escolas, sendo que estes devem funcionar de forma paritária e como instâncias máximas de decisão dentro da escola no que diz respeito aos aspectos administrativos e principalmente pedagógicos.

Nesta perspectiva, Batista afirma que

Oito anos após a elaboração da ordem constitucional de gestão democrática do ensino público, a nova Lei de Diretrizes e Bases para a Educação Nacional (Lei nº 9394, de 20 de dezembro de 1996), no art. 14 – I, institui o conselho escolar como instrumento de gestão democrática nas unidades escolares. Deste modo, a estrutura da escola pública, historicamente autocrática e resistente a uma gestão mais democrática, se vê “obrigada” a conviver com um conselho de escola deliberativo. (Batista , 2006, p. 43-44)

O gestor escolar deve assumir o papel de coordenador/facilitador das atividades gerais da escola e, nesse sentido, passa a assumir um conjunto de responsabilidades a serem partilhadas com os diferentes segmentos da escola. Há alguns anos o diretor centralizava em suas mãos a tomada das decisões escolares e pouco partilhava com a comunidade educativa. Os avanços e complexidades da sociedade atual exigem a democratização das relações escolares e rediscussão das temáticas cotidianas pertinentes ao processo educacional.

A partir da implantação do processo de democratização, como novo modelo paradigmático, é possível se conceber o movimento de descentralização da gestão escolar. O papel anteriormente designado ao diretor escolar vai aos poucos sofrendo interferências e se modificando. O Projeto Político Pedagógico (PPP) é um item em cuja construção este exercício de democracia pode ser realizado. Ele será o eixo norteador de toda a ação educativa e pedagógica. Assim, sua construção deve ser feita a partir da participação da comunidade escolar. Algumas instituições mantêm a base do poder, não apenas para a constituição do PPP, bem como para outras questões escolares, aos cuidados exclusivos do diretor. Estas se baseiam na crença generalizada de que o diretor, como especialista, é o único detentor do saber necessário para solucionar algumas questões e que, neste sentido, apenas o saber acadêmico pode ter utilidade.

Veiga afirma que

O projeto político-pedagógico, ao se constituir em processo democrático de decisões, preocupa-se em instaurar uma forma de organização do trabalho pedagógico que supere os desafios, buscando eliminar as relações competitivas, corporativas e autoritárias, rompendo com a rotina do mando impessoal e racionalizado da burocracia que permeia as relações no interior da escola, diminuindo os efeitos fragmentários da divisão do trabalho que reforça as diferenças e hierarquiza os poderes de decisão. (Veiga, 1995, p.13-14)

A comunidade escolar precisa compreender a assimilar uma nova postura, onde as decisões não são mais tomadas a partir de uma ótica centralizadora, mas que oportuniza a participação de todos numa perspectiva democrática e autônoma. As atitudes incorporadas e as decisões vivenciadas dão conta da organização do espaço escolar que deve estar aberto às novas e constantes necessidades do grupo que a compõe.

O gestor deve atuar como mobilizador de recursos humanos e políticos em prol de uma transformação que seja significativa para a escola. No entanto, o diretor, na sua atuação cotidiana, deve apresentar caminhos e orientar questões, deve também convidar para a discussão os demais participantes da vida escolar. Dessa forma, pode promover a redistribuição das responsabilidades, tirando de si a totalidade do peso e despertando na comunidade educativa um empenho coletivo na tentativa de perseguir a qualidade na escola pública.

Neste sentido, Ferreira assegura:

A gestão democrática da educação é, hoje, um valor já consagrado no Brasil e no mundo, embora ainda não totalmente compreendido e incorporado à prática social global e à prática educacional brasileira e mundial. É indubitável sua importância como um recurso de participação humana e de formação para a cidadania. É indubitável sua necessidade para a construção de uma sociedade mais justa, humana e igualitária. É indubitável sua importância como fonte de humanização. (Ferreira , 2000, p. 167)

Considerações finais

O intento da abordagem ora realizada não dá conta de toda a vasta dimensão que a temática abrange, contudo, buscou-se dirigir a investigação para o campo da política educacional, considerando que a legislação dimensiona, em parte, o que de fato a sociedade pensa e o que se quer da educação. Numa nação democrática, pautada nos princípios de liberdade de expressão, espera-se um envolvimento dos seus cidadãos com as questões mais relevantes do convívio social. Pensar a escola e suas formas de gestão diz respeito a estas questões. A comunidade escolar não pode ficar alheia ao que esta acontecendo no interior da escola, com sua dinâmica e seus processos, mas também deve ficar sintonizada no que acontece no seu contexto externo, visto que a escola não é uma ilha que se encontra isolada, mas é, antes de tudo um lugar para se ampliar as relações com o mundo e com a vida.

Através dos Conselhos Escolares, das Associações de Pais e Mestres, dos Grêmios Estudantis, a comunidade poderá participar mais ativamente do cotidiano da escola, ajudando na tomada de decisões que favoreçam a construção de uma sociedade mais responsável e colaborativa. O gestor escolar, por sua vez, encontrará nestes grupos um suporte fundamental para ajudá-lo no processo de diálogo com o poder público, no sentido de captar recurso e exigir melhorias, tanto estruturais quanto na qualificação do ensino oferecido aos educandos.

Espera-se também que a comunidade educativa perceba as mudanças que se estabelecem no contexto educacional de modo a compreender também seu próprio mundo e seus projetos e perspectivas de vida.

Referências

BATISTA, Neusa Chaves. Conselhos escolares e processos de democratização da gestão da educação em Porto Alegre. In: LUCE, Maria Beatriz e MEDEIROS, Letícia Pedroso de (Org). Gestão escolar democrática: concepções e vivências. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2006.

FERREIRA, Naura Syria Carapeto. Gestão Democrática da Educação para uma Formação Humana: conceitos e possibilidades. In Revista Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, fev./jun. 2000.

LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação nº 9394, de 20 de dezembro de 1996. Brasil

VEIGA. Ilma Passos Alencastro. Projeto político-pedagógico da escola: uma construção coletiva. In: VEIGA. Ilma Passos Alencastro (Org). Projeto político-pedagógico da escola: uma construção possível. Campinas, SP: Papirus, 1995

VIEIRA, Sofia Lerche. Educação e gestão: extraindo significados da base legal. In LUCE, Maria Beatriz e MEDEIROS, Isabel Pedroso de, (Org.) Gestão escolar democrática: concepções e vivências. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2006.

WEFFORT, Francisco. Escola, participação e representação formal. In: L. Z. da Silva e J. C. de Azevedo (Org.). Paixão de Aprender II. Petrópolis: Vozes, 1995.

NOTAS:

(1) Artigo publicado na Revista de Educação do IDEAU - Instituto de Desenvolvimento Educacional do Alto Uruguai - v.1, nº 2 (Setembro-Dezembro 2006) Getúlio Vargas - RS: Editora IDEAU,2006.

(2) Mestre em Educação – Universidade de Passo Fundo - RS

Pós-Graduado em Supervisão Escolar pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ – Rio de Janeiro – RJ.

Pós-Graduado em Língua Portuguesa pela Faculdade Plíneo Augusto do Amaral – Amparo – SP.

Bacharel em Teologia pela Faculdade de Educação Teológica Logos – FAETEL – São Paulo – SP.

Licenciado em Letras pela Universidade do Noroeste do Rio Grande do Sul – UNIJUÍ – Campus Santa Rosa – RS.

oseiasoll@yahoo.com.br