Centralização e Descentralização da Educação no Brasil

Gabriela Costa Faval

RESUMO

Este trabalho tem por objetivo apresentar uma breve análise histórica acerca do processo de centralização e descentralização do poder público, ocorrido com a transição para o sistema neoliberal e suas implicações sobre a Educação, perpassando pela a crise econômica, privatização gradual do sistema, os financiamentos destinados à educação e as mudanças ocorridas sobre as formas de gestão e avaliação do sistema educacional.

Palavras-chave: Educação, Políticas Públicas, Desafios, Descentralização, Escola, Centralização, Neo-liberalismo, Sistema Educacional.

ABSTRACT

This work aims to present a brief historical analysis of the process of centralization and decentralization of public power, occurred with the transition to the neoliberal system and its implications on education, passing by the economic crisis, gradual privatization of the system, funding for education and the changes on the forms of management and evaluation of the educational system.

Keywords: Education, Public Policy, Challenges, Decentralization, School, Centering, Neo-Liberalism, Educational System.

INTRODUÇÃO

Os anos 80 trouxeram relevantes mudanças ao Brasil, no tocante à Educação. Os Estados Unidos iniciaram a expansão de seu modelo econômico e social firmando grandes empresas norte-americanas em outros países, principalmente da América do Sul, reestruturando o capital e gerando, também, mudanças no sistema educacional, configurando uma nova roupagem para o capitalismo emergente.

Essa nova face do capitalismo submeteu a Educação às mesmas regras do comércio, criando a ideia do sistema educacional como empresa fornecedora de serviços e a comunidade escolar como clientes. A atuação das empresas estrangeiras sobre o a economia nacional gerou cortes inevitáveis de verbas que, no caso do Brasil, já eram mínimas, não ocasionando melhorias que possibilitassem qualidade educacional. Ainda assim, a educação passa a ser vista como solução para os problemas econômicos surgidos a partir desse processo de mudança, já que a ideia era da Escola diretamente ligada ao sistema produtivo e, portanto, geradora de trabalhadores preparados para o mercado.

O modelo educacional implantado adquire características altamente tradicionalistas e disciplinadoras, que impõem uma linha de aprendizagem conteudista à sociedade e disseminadoras de uma cultura reinterpretada por esse tradicionalismo, construindo identidades pessoais que não questionam a sociedade.

Verifica-se, então, a tomada de decisões educacionais sendo realizada por pequenos grupos, na imagem de Ministérios e Conselhos de Educação que, longe de discutirem democraticamente as capacidades, conteúdos e valores buscados pelo processo educativo, disseminam na população a ideia de fracasso do sistema educacional para justificar o tradicionalismo assumido.

A crise econômica se personifica na visível falta de empregos e a educação passa a ser a “mágica” que solucionará as problemáticas surgidas. Os discursos nacionais e internacionais se focam na necessidade imediata de se ajustar a educação às novas necessidades da economia e da produção e, junto com eles, à necessidade de se privatizarem os serviços públicos, através da ideia do modernismo e eficácia da administração privada.

Tudo na sociedade passa a ser visto como serviços e produtos a serem adquiridos pelo poder aquisitivo dos cidadãos (ou a minoria deles, visto que a maioria da população não terá os benefícios gerados pelo capitalismo). O Estado fica, então, incumbido de estimular tal consumo, sob o risco de, do contrário, ser associado a modos obsoletos de governo. As instituições educacionais passam a ser espaços onde se geram indivíduos com habilidades mecânicas e técnicas, que saibam trabalhar, a baixos custos salariais e que não questionem os modelos de produção. A escola, assim vista como um produto a ser consumido, perde sua importância social e passa a ser avaliada pelo seu peso de mercado, como geradora de riquezas individuais e benefícios privados.

Deve-se ressaltar que as instituições escolares não haviam sido idealizadas para atender a toda a sociedade. Inicialmente a escola atendia somente os filhos das famílias mais abastadas, passando depois a atender as mulheres e, posteriormente, as famílias menos favorecidas. Esse processo de abertura, porém, foi feito sem que tenha havido uma reestruturação do sistema educacional. Percebe-se, assim, a dificuldade em se realizar políticas educacionais que atendam as necessidades da sociedade, já que a Educação está vinculada, diretamente, aos interesses do mercado nacional e internacional e, conseqüentemente, tornou-se instrumento de disseminação do capitalismo.

Educação e Crise nos anos 90

Os anos 90 tentaram redimensionar a polaridade centralização/descentralização com uma acentuada tentativa de expansão das oportunidades de escolarização em todos os níveis.

O sistema neo-liberal trazia o discurso de que o aumento dos índices de desemprego estava diretamente relacionada ao despreparo dos alunos egressos dos últimos níveis escolares, o que impossibilitava contratações. Esta ideia, no entanto, havia sido derrubada ainda na década de 70, com a crise do petróleo, quando o relatório da OCDE (1991, p.22) reconheceu incoerência no discurso empresarial, visto que havia um número muito maior de alunos qualificados provenientes do sistema escolar e, ainda assim, não ocorriam contratações. O fato justifica-se na falta de intenção por parte dos empresários de pagar salários compatíveis com o preparo dos profissionais, preferindo transferir-se a lugares onde a mão-de-obra, mesmo desqualificada, torna-se mais barata e seus benefícios econômicos são maiores.

Essa ideia interligava os objetivos educacionais aos objetivos econômicos e, automaticamente, ao mercado, porém é preciso salientar que a Educação possui peculiaridades que impedem compará-la a uma empresa ou igualar seus objetivos com esta, visto que perpassa a preparação de capital humano e de conhecimento para o funcionamento do mercado. Mas estas peculiaridades nunca foram tomadas em conta.

Implantava-se, então, a “pedagogia por objetivos”, que estimulava a competitividade própria de uma sociedade capitalista e optava por resultados visíveis e mensuráveis da educação. Abandonava-se o modelo público, representado por projetos educativos e valores de grande interesse formativo, para assumir-se o modelo privado, ligado ao desempenho de postos de trabalho com reconhecimento social e altas remunerações. Este modelo trazia consigo a ideia de que o poder do Estado no âmbito educacional devia ser substituído pela visão empresarial, representada pelo serviço privado, como forma a garantir organização e eficiência de serviços.

O espaço escolar também se modifica. Ocorre uma preocupação maior em acumular-se títulos e diplomas como via de negociação para postos de trabalho que, por sua vez, garantiriam capital monetário, prestígio e poder. Alteram-se, também, as escolhas estudantis e a oferta escolar e a competitividade entre os estudantes se afirma dentro das escolas, agravada pela escassez de postos de trabalho. Ressalta-se aqui, um ponto importante: ao analisar-se os resultados desse modelo educacional, foca-se no estudante que obtêm sucesso, quando se deveria analisar o aumento dos estudantes que fracassaram ao longo do processo. Obviamente que não se defende, com isto, um sistema educacional totalmente desvinculado do mercado de trabalho, mas sim que não se destine exclusivamente a tal objetivo, desobrigando-se de seu aspecto crítico-social.

Essa competitividade e preocupação com resultados reconhecidos pela sociedade, agirá como fator excludente, já que a escola tentará livrar-se dos alunos e alunas que possam diminuir as médias nos estudos comparativos e provas padronizadas.

Até 1987 somente dois modelos escolares eram identificados: as escolas públicas estatais e as privadas. Entre ambas uma contradição: enquanto as públicas estatais eram proibidas de gerar lucros em virtude de sua “natureza”, as privadas recebiam subsídios e isenções públicos que lhes facilitavam o funcionamento. A Constituição de 88 concretiza, após muitas discussões, a identidade entre estatal e público, porém, admitindo um diferencial no âmbito das instituições privadas, classificando-as em com e sem fins lucrativos e garantindo a estas últimas o direito a subsídios públicos, conforme se observa no Artigo 213 da Constituição:

Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei que:

I – comprovem finalidade não-lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação;

II – assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades. (Brasil, 1988)

A legislação admitia, então, a existência de instituições que possuíam caráter lucrativo e que reivindicavam a perda do direito de ação, por parte do Estado, sobre seu funcionamento e prática educacional. Este conceito, amparado legalmente, abria espaço para a descentralização e confirmava uma forte presença empresarial na educação brasileira.

Gestão, Avaliação e Financiamento da Educação em tempos de Descentralização

A disputa entre centralização e descentralização do Estado não é novidade. Se num princípio, por influência de Portugal e França, se buscava a criação de um Estado centralizador, não preocupado em produzir mas em controlar, após a década de 80 a ideia de um Estado “democrático” cresceu aliada à descentralização do poder administrativo, como garantia de eficiência e desburocratização dos serviços públicos. Essa burocratização, gerada após o Estado Novo era resultante da criação de gigantescos e inoperantes monopólios burocráticos.

Dividiam-se as opiniões quanto aos objetivos da descentralização entre os liberais, que acreditavam ser o fortalecimento da vida cívica, e os libertários que viam nela o meio de criação de instituições que viabilizavam a participação dos cidadãos nas decisões públicas. Concensuavam, no entanto, no conceito de centralização como forma não-democrática de decisão. Vemos aqui, que a justificativa de ambos grupos para serem favoráveis à descentralização era ampliar a participação popular nas decisões públicas, mas isto não foi o que se observou ao longo do processo. O Estado foi perdendo, gradativamente, seu poder de ação e, principalmente, sua responsabilidade sobre os serviços públicos, principalmente sobre aqueles que atingiam a maior parte da população, como saúde, educação, saneamento básico, comunicação, etc.

Na área educacional, a descentralização veio através da municipalização, transferindo aos municípios os encargos e serviços da educação, no entanto, somente os municípios estruturados e com autonomia financeira, lograram cumprir tal compromisso. Segundo Both (1997, p. 26 (apud: SALERNO, 2009 p. 59))

A grande massa tributária municipal vai aos cofres dos Estados e da União, voltando em doses diminutas e com valor defasado e corroído pela inflação, não remediando as dificuldades financeiras pelas quais o município se vê acometido.

O início dessa dualidade no sistema educacional deu-se com o Ato Adicional de 1834, quando se colocou o ensino popular a cargo das Províncias (depois Estados) e o Ensino Superior sob os cuidados do Governo Central. A oligarquias estaduais que possuíam base rural adentravam ao sistema educacional, substituindo o poder monárquico. Esta situação se inverte na década de 20, quando aumenta o poder federal e limita-se a autonomia dos estados, realidade que persistiu até o final da Primeira República. Na década de 30 as responsabilidades da União sobre o sistema educacional são ampliadas, reconhecendo-se o papel orientador e supletivo da União.

A centralização do poder do Estado só durou até a Carta de 1937, quando se excluía o princípio de que “a educação é direito de todos” (presente no texto) e se passava essa obrigação aos pais como um direito natural, cabendo ao Estado a atribuição de facilitador da execução desse direito. Entre os anos de 1930 e 1945, observa-se a criação de órgãos centrais como o Ministério e o Conselho de Educação, que ampliavam as funções federais, centralizando a atuação. A descentralização só foi retomada com a Carta de 1934. O Fundo de Ensino Primário, criado em 1942, firmava convênio com a União e comprometia os Estados a utilizarem 15% de seus orçamentos em educação. Em contrapartida, a União se comprometia a complementar os recursos insuficientes dos Estados e Municípios. Previa ainda criação de um tributo específico para a educação, o salário educação, que só foi efetivado em 1964.

Esse financiamento conveniado introduziu uma prática extremamente empobrecida que terminou configurando-se uma grande fonte do financiamento do ensino privado. Em 1948 o projeto da Lei de Diretrizes e Bases é encaminhado à Câmara Federal, trazendo novamente a discussão sobre centralização e descentralização.

Nessa proposta, aprovada em 1961, abriu-se espaço para as instituições particulares, concedendo-lhes o direito a optar entre Estado e União para fins de reconhecimento e fiscalização. O centralismo se manifesta posteriormente a 1964, transferindo atribuições de competência da União para os Estados, até iniciar-se uma descentralização gradual na década de 80, com a LDB nº 9.394/96. Aqui observa-se uma ação conjunta entre centralização, tendência predominante no sistema educacional, e descentralização, transferindo competências e autoridade às escolas. Como se pode perceber, a dualidade entre centralização e descentralização acompanhou constantemente a história política e social do Brasil, sem nunca ocorrer uma prática conjunta.

A questão financeira ligada à educação também sofreu a ação da descentralização. Em 1970 vinculavam-se à educação os recursos do Fundo de Participação dos Municípios, porém, não se dava o devido investimento financeiro nestes setores para permitir-lhes a realização da administração educacional. Implantada principalmente na Região Nordeste, este modelo resultou no surgimento de vários programas, como Pronasec, Prodasec e Edurural, este último com recursos provenientes do Banco Mundial, inicialmente no Ensino Médio e posteriormente atuando sobre o Fundamental.

A partir dos anos 90 os recursos passaram a ser repassados diretamente às associações de pais das escolas, às Prefeituras e Secretarias Estaduais, no entanto a administração desses recursos acabava ficando na dependência da influência partidária das localidades, resultando num jogo de interesses que, contrariamente ao discurso, reforçava o centralismo local. Outro ponto a ser observado é que esta prática transferia para as escolas a total responsabilidade sobre os resultados, principalmente quando fossem negativos, isentando as instâncias superiores.

O que se observa ao longo do tempo é uma ineficácia da municipalização como solução para o sistema educacional. Se, num princípio, se pretendia a democratização, a expansão e qualidade do ensino, objetivando-se principalmente atender a parcela mais carente da população, ao longo do processo foi se evidenciando o fato contrário. Foi justamente nas regiões mais pobres que se concentrou o maior número de alunos matriculados e docentes sem titulação, além de se verificar uma educação de baixa qualidade. A tentativa de descentralização do poder do Estado, resultou na centralização de recursos e poder e não na democratização da gestão da educação.

Faz-se necessário esclarecer que ao transferir o poder administrativo para a comunidade, o Estado se isenta de suas responsabilidades e abre as portas para um processo gradual de privatizações. Aqui entram, também, as justificativas do Banco Mundial, firmando que o investimento em Recursos Humanos (professores), provocaria uma valorização social tornando este setor reivindicativo e resultaria em um novo processo inflacionário. Esta visão evidencia que não havia real interesse em melhorar-se a qualidade da educação, mas sim, objetivava-se usar o sistema educacional como meio de efetivação dos interesses econômicos.

No contexto de flexibilização da educação, se constitui também uma nova forma de avaliar-se os resultados do processo educativo. O processo educacional visto como “produto” a ser adquirido, passa a ser avaliado por uma sucessão de exames padronizados que pretendiam forçar uma melhora na qualidade de ensino. Objetivava-se que os indivíduos sociais adquirissem “voz”, pressionando as instituições escolares quanto ao cumprimento de um “padrão de qualidade” desejado. O que não se teve em conta, neste aspecto, foram as especificidades locais. Quando se instituíram os exames padronizados, se estipulou uma hegemonia educacional que entrava em choque com as desigualdades regionais e terminou não apresentando os resultados esperados.

Esses exames terminam definindo também uma forma de distribuição de recursos, já que se avalia como realizar a “premiação” através da distribuição de recursos: se premiar os melhores resultados e aumentar as desigualdades ou premiar os piores resultados e diminuí-las, mas correndo o risco de receber críticas por “premiar os ineficientes”.

Os fundos financeiros criados ao longo da década de 40 e subsequentes não foram suficientes. Apesar de apresentarem grandes valores, estes não cobriam as necessidades dos Estados e Municípios quanto à Educação e terminavam se configurando irrisórios. Aqui encontrou-se caminho aberto para o investimento privado dentro do âmbito educacional e, automaticamente, para a privatização deste serviço, alegando-se que o Estado não havia sido eficiente no suporte às instituições.

Descentralização e Privatização

A privatização trouxe consigo a ideia de que, para se obter eficiência na Educação, esta devia possuir cinco características:

a) Escolha

b) Oferta competitiva de serviços

c) Financiamento público

d) Habilitação

e) Prestação de contas

Defendia-se que a livre escolha faria com que os professores tivessem mais dedicação, preocupação e interesse pelas crianças. Desta forma, as instituições que não cumprissem com os objetivos sociais, seriam substituídas por outros “fornecedores”. Como resultado, a educação passaria a ter seu valor estipulado pela força de mercado, de acordo com seu valor de demanda. Automaticamente, a mercantilização do sistema se concretizou em taxas e doações que nada mais eram do que cobranças de matrículas camufladas, realizadas mesmo nas escolas conveniadas. O montante público destinado às instituições privadas foi se tornando cada vez maior e, automaticamente, o das escolas públicas diminuiu, fortalecendo o sistema privado, encarecendo a oferta desse serviço e prejudicando a qualidade do ensino público.

Foi de grande peso nesse intento de privatização, a presença do Banco Mundial. Uma instituição financeira, internacional, com grande percentual de ações norte-americanas, que veio a reforçar as recomendações feitas quanto aos resultados educacionais, à avaliação destes e à inversão de capital humano. Entre as propostas do Banco Mundial, ressalta-se uma maior articulação com o setor privado na oferta de educação e focava suas atenções na Educação básica (primária e secundária), por considerá-las auxiliares na redução dos índices de pobreza ao aumentarem a produtividade do trabalho dos pobres.

Através desse posicionamento do Banco Mundial, surgem, ao longo das décadas, documentos nacionais norteadores dos objetivos internacionais para a educação brasileira, como a Carta Educação aprovada no Fórum Capital-trabalho de 1992. O que ficou claro a partir disso era a busca de adequação dos objetivos educacionais às novas exigências do mercado internacional e interno e a consolidação do processo de formação do cidadão produtivo. A Carta Educação, em seu contexto, ressaltava continuamente a necessidade de articulação entre as redes escolares e universidades com o setor produtivo e as empresas. Uma forma de direcionar a educação aos objetivos do mercado e à geração de mão-de-obra para os meios de produção.

Segundo Gentili (1998)

“[...] essa tendência trata de transferir a educação da esfera política para a esfera do mercado, negando sua condição de direito social e transformando-a em uma possibilidade de consumo individual, variável segundo o mérito e a capacidade dos consumidores”

Os “chavões” neoliberais da gestão, do produto, do cliente, substituem a administração escolar, o objetivo educacional e o cidadão. Os professores passam a ser vistos como prestadores de serviços educacionais e passam a ser avaliados não mais pela sua atuação educacional, mas pelos resultados estatísticos e a ideia de “participação” passa a ser confundida com a prática “participacionista”, onde uns detêm o saber e são responsáveis por determinar decisões e os demais são executores, e devem se sentir felizes por meramente participar.

O que se configura é um sistema dividido entre ganhadores e perdedores, onde os perdedores são obrigados a aceitar e auxiliar essas políticas e estruturas, mesmo sem concordar com elas.

Conclusão

O sistema neoliberal se implantou no Brasil com forte apoio norte-americano. A entrada de grandes empresas estrangeiras ao mercado brasileiro gerou mudanças econômicas que terminaram atingindo também e principalmente o sistema educacional.

A Educação, em um país que se tornava, gradativamente, um forte apoio ao mercado internacional, termina por assumir também características mercantis, principalmente no tocante aos seus objetivos e à sua administração.

Disseminava-se a ideia de que o sistema educacional havia fracassado, não atingindo os objetivos desejados e sendo responsável pelo aumento da pobreza e das diferenças sociais, porém se responsabilizava o Estado pelo fracasso, alegando que este era incapaz de cumprir com sua função de sustentação e apresentando a descentralização como via de solução. Apesar do fracasso propagandeado, a Educação era vista como “milagre” para todos os problemas sociais.

A descentralização idealizada significava, inicialmente, a inserção popular nas decisões públicas, visando gerar cidadãos mais atuantes no processo, porém a forma como foi realizada tal abertura gerou resultados divergentes a essa ideia. Dividiu-se a responsabilidade educacional da União com Estados e Municípios sem, no entanto, realizar modificações econômicas que subsidiassem a atuação destes. Automaticamente, somente os Municípios mais desenvolvidos lograram cumprir com sua função, já que os recursos provenientes da União eram irrisórios aos mais carentes. Por outro lado, a noção de gestão privada como meio mais eficiente e a visão de mercado que se implantava dentro do espaço educacional, sob o braço forte do Banco Mundial, tornavam as escolas espaços de geração de mão-de-obra adequada às necessidades do mercado nacional, mas sem uma atuação social crítica. A Educação no âmbito privado, passa a ser vista como produto a ser consumido e com preço determinado pelo peso dos resultados obtidos e, como produto de mercado, adquirido somente pelos que podiam pagar por ela. A educação pública, considerada de má qualidade, fica relegada à parcela mais carente da população que, cada vez mais, é excluída da sociedade.

A descentralização gerou, no âmbito administrativo da escola, responsabilidades extremas às instituições escolares e isenção de responsabilidades às instâncias superiores. De igual forma, os recursos passaram a ser controlados e recebidos diretamente pelas escolas, porém, ficam à mercê de interesses individuais e partidários, o que prejudica sua aplicabilidade.

Se o sistema público havia fracassado, era preciso modificar o sistema e, para isso, os recursos da União passam a ser “socializados” com a iniciativa privada na educação. Privatizar passa a ser sinônimo de melhoria, já que o sistema privado estava diretamente associado à eficiência administrativa e melhoria dos serviços. Surgem, assim, diversas escolas privadas que, com incentivos públicos, sustentam-se com muito mais facilidade do que as públicas. Vale ressaltar que para estas receberem mais subsídios, foi preciso reduzir os recursos das escolas públicas e, com isto, gera-se uma “bola de neve”: a escola pública fracassa por falta de recursos, os recursos são enviados às escolas privadas que apresentam resultados mais satisfatórios ao mercado (além de possuírem a mesma visão mercadológica sobre a educação) e, assim, cada vez surgem mais escolas privadas.

A análise maior recai exatamente sobre este ponto. Quando se retiram ou diminuem os subsídios do sistema público, automaticamente se gera uma precarização desse sistema, atuante direta sobre os sujeitos e objetivos envolvidos no processo. E qual seria a vantagem de se incentivar o sistema privado? Primeiramente é preciso lembrar que o sistema de ensino privado deriva de empresas e, portanto, traz a visão de mercado consigo. O aluno é visto como cliente a ser atendido e indivíduo a ser preparado para atender aos objetivos do mercado, os professores são prestadores de serviços educacionais e, portanto, avaliados pelos resultados apresentados à sociedade ou substituídos quando estes não atendem as expectativas, e a educação nada mais é do que o produto a ser comercializado e cujo valor fica a critério dos resultados obtidos. Para avaliação desses resultados, gera-se uma sucessão de exames nacionais padronizados e, portanto, sem atender ou respeitar as especificidades locais e regionais. Em um segundo momento, temos que tomar em conta que um aluno do sistema privado passa mais tempo na escola o que, internacionalmente, propaga a idéia de uma maior atenção da União à educação e, portanto, o devido reconhecimento ao sucesso da privatização educacional e do neoliberalismo. Por outro lado, não podemos deixar de mencionar que a descentralização pode não ter significado maior participação popular no processo, mas certamente representou diminuição do poder do Estado e isto significou, para a educação, a perda de sua função social, não mais gerando cidadãos críticos, mas sim trabalhadores com habilidades técnicas, aptos para ocupar cargos no mercado de trabalho crescente e, para o qual, a sociedade se voltava.

Vale lembrar que a privatização não foi exclusividade do sistema educacional, estendendo-se a todos os serviços públicos básicos como comunicação, saúde, saneamento, dentre outros. Esta privatização aumentava as diferenças sociais, já que apenas uma minoria da população conseguia pagar pelos serviços garantindo a qualidade de vida.

Não se pode tomar a descentralização ou a centralização como instrumentos a serem aplicados individualmente. Qualquer um destes estaria fadado ao fracasso se não fosse inserida no processo a participação e a fiscalização popular ou se eles não atuassem conjuntamente com ela, do contrário torna-se somente manutenção do poder e precarização dos sistemas públicos em benefício de interesses empresariais.

Conclui-se que é impossível pensar-se na Educação como um serviço a ser adquirido, desvinculado de sua função social. Se, por um lado, ela não é a “mágica” que soluciona as mazelas sociais, tampouco se pode pensar na sociedade existindo sem sujeitos críticos e atuantes. Um sistema educacional que perde seu foco investigativo torna-se inoperante e, portanto, reprodutor do ideário empresarial, escravizando os sujeitos a uma atuação meramente mercadológica.

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