Fases da Formação do Sistema Previdenciário Brasileiro - Pré-1923 - 1945

INTRODUÇÃO

Este artigo é mais um fruto da pesquisa sobre Sistema Previdenciário Brasileiro, motivada: pela intenção do governo de reforma-la, para cortar gastos; pelas opiniões bem divergentes sobre; e pelo interesse em formar opinião a respeito.

Para facilitar o entendimento sobre o histórico da formação da Previdência Social brasileira, serão abordados em seis momentos distintos. O momento de referência é aquele considerado como início do sistema, o marco jurídico, a promulgação da Lei Eloy Chaves em 24 de janeiro de 1923.

Esses seis momentos serão representados pelos seguintes períodos: Pré- 1923; 1923 – 1930; 1931 - 1945; 1946 – 1963; 1964 – 1988; e 1988 – 2013

Como sempre, para não ficar muito extenso o artigo, o transformamos em dois. Este o primeiro, abordará os três primeiros, ou seja, o que

antecede 1923 até 1945 e o segundo os outros três de 1946 até 2013.

Esses dois artigos visam narrar a evolução da Previdência Social brasileira, a sua história. Tem a intenção de entender: motivos que acarretaram o seu surgimento, expansão e crise; e fatores que contribuíram para a construção da atual sistema previdenciário brasileiro.

Evidentemente, que cada período tem o seu modelo, as tendências políticas e nível de organização e participação da sociedade, bem como a situação econômica e financeira do país, como os fatores mais relevantes.

Importante que, antes de entrarmos propriamente na narrativa sobre esses três primeiros períodos, registremos alguns esclarecimentos sobre os sistemas de custeio previdenciários: por repartição; e por capitalização.

SISTEMA POR REPARTIÇÃO

Dento do sistema por repartição temos dois tipos: simples; e de capitais de cobertura.

Repartição Simples é aquele em que os recursos arrecadados em um dado período destinam-se ao pagamento dos benefícios daquele mesmo período. Ou seja, todas as contribuições recolhidas são utilizadas para o pagamento dos benefícios concedidos, não existem valores acumulados ao longo do tempo.

Esse modelo contém pacto de solidariedade entre gerações, pois a geração de trabalhadores em atividade custeia o pagamento dos benefícios da geração de trabalhadores em gozo de benefícios. Assim, a cada mês, a contribuição da geração ativa garante os benefícios da geração em gozo dos benefícios.

Este regime é mais estável e mais sustentável, quanto mais for estável o nível de emprego e a pirâmide etária dos trabalhadores ativos.

No Brasil, o maior exemplo dessa forma de custeio é o Regime Geral de Previdência Social (“RGPS”), administrado pelo INSS.

Repartição por Capitais de Cobertura é aquele que os pagamentos efetuados por todos os participantes se destinam a formação de reservas necessárias para pagamentos de obrigações futuras, que tiveram início no período e relativas a contingências ou eventos não programados.

Por exemplo, se o benefício de pensão por morte é custeado por esse método, quando ocorre um óbito dum participante, todos os demais fazem contribuição especial para gerar capital capaz de pagar a pensão por morte pelo tempo de sobrevida da viúva e dependentes.

SISTEMA POR CAPITALIZAÇÃO

É aquele que as contribuições dos participantes serão acumuladas durante sua fase ativa, para que essa reserva possa suportar os pagamentos dos benefícios no futuro.

Nesse regime, é determinado o valor da contribuição para capitalizar a reserva necessária. Essa capitalização é gerida de forma a acrescer às contribuições dos participantes outros rendimentos.

PERÍDO PRÉ – 1923 – PRÉ – NASCIMENTO DO SISTEMA

No final do século XVIII e no início do XIX surgiram instituições consideradas de natureza previdenciária no Brasil: em 23 de setembro de 1795, o “Plano de Beneficência dos Órfãos e Viúvas dos Oficiais da Marinha”; em 1827, o Meio Soldo do Exército; e em 1835, o Montepio Geral da Economia - funcionários do Ministério da Economia.

Esses eventos pertencem ao período Regencial, em que a população estava descontente com o poder central e, por isso, as tensões sociais ganhavam cada vez mais espaço e o governo se preocupava em manter a ordem política e preservar interesses.

De 1989 a 1919, primeiros anos da República Velha, foram adotados medidas que favoreciam algumas categorias de funcionários públicos como os do Ministério da Fazenda, da Guerra e os operários do Arsenal da Marinha da Capital. Além disso, os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil foram beneficiados com a aposentadoria, sendo, posteriormente, estendida aos demais funcionários das estradas de ferro da República.

Esses primeiros anos da República Velha foram marcados pela frustração provocada pelo não cumprimento de promessas de modernização e desenvolvimento econômico.

PERÍODO 1923-1930 – LEI ELOY CHAVES E A CRIAÇÃO DAS “CAPs”

Esse período marcou o início do sistema previdenciário brasileiro, com a promulgação da Lei Eloy Chaves, em 24 de janeiro de 1923 e a criação das Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs).

A Lei Eloy Chaves lançou a base jurídica e conceitual para a construção do sistema de Previdência Social brasileiro. Estabeleceu o seguro social como meio para lidar com as reivindicações sociais, que ameaçavam a estabilidade do país.

A primeira lei na área da Previdência Social não a instituiu como entidade pública, sob a responsabilidade do Estado. Essa primeira intervenção do Estado no sistema de proteção social brasileiro criou as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), que tinham natureza civil e privada, não havendo intervenção estatal direta no que diz respeito à sua administração e financiamento.

As Caixas eram administradas por comissões compostas pelos representantes das empresas e dos empregados. O financiamento era feito pelos empregados (3% dos vencimentos), pelas empresas (1% da renda bruta) e pelos consumidores (1,5% sobre o consumo dos produtos ou serviços da empresa). 1,5% sobre os preços, que eram recolhidos pela própria empresa e depositados na conta bancária da respectiva Caixa, e recursos menores como entrada para admissão, multas, donativos, dentre outros.

Essa forma de organização das CAPs funda o sistema previdenciário brasileiro em modelo privatista, com a vinculação por empresa, autonomia em relação ao poder público e com regime de capitalização, que reforçava o caráter mais liberal e independente do Estado.

Política benevolente de benefícios da época fez com que custos com aposentadorias e pensões se elevassem até 1930. Tanto saldos como reservas apresentaram quedas significativas.

PERÍODO DE 1931-1945: PRIORIDADE, RESERVAS FINACEIRAS

Este período foi marcado por modelo de contenção de despesas e restrição orçamentária. Mais preocupado com a acumulação de reservas financeiras do que com a prestação de serviços.

Os gastos por segurado com pensões e aposentadorias, a partir de 1930, começaram a declinar e, por outro lado, o saldo e as reservas aumentaram a cada ano, atingindo seu ápice em 1939.

A partir de 1933, a Previdência é reorganizada por meio de fusão das CAPs, para surgirem os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) e fortalecer a parte administrativa e financeira do sistema.

O Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM) foi o primeiro a ser criado, em 1933. Em 1934 o dos bancários, (IAPB); Em 1938 o IAP dos Servidores do Estado (IAPSE). Em 1940, o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Trabalhadores em Transportes e Cargas (IAPTEC), e o dos Comerciários (IAPC).

Na criação desses institutos, observa-se o tratamento privilegiado aos servidores públicos, servidores do estado. O IAPSE – Instituto de Aposentadoria dos Servidores do Estado, além dos benefícios previdenciários, gozavam de benefícios médicos e de assistência social, exclusivos à categoria.

Os institutos foram criados no sistema de capitalização, que se preocupa com acúmulo de capital. Nesse sentido, estratégia utilizada pela Previdência foi o programa habitacional, criado como forma de aplicação de capital por parte dos institutos.

Nesse período, a parte do financiamento por contribuições foi alterada para a contribuição tripartite paritária, ou seja, a equiparação das contribuições das empresas, dos empregados e do Estado. Essa equiparação tripartite permanece até meados de 1960.

Importante destacar que a participação do Estado se realizou por meio da quota da Previdência, baseada em impostos que incidiam com maior peso sobre os grupos de baixa renda.

Esse modelo de restrição de gastos permitiu a acumulação de superávits pela Previdência Social, com formação de grandes reservas financeiras, ações e imóveis.

Essas medidas eram baseadas na Teoria do Seguro Social desenvolvida com a participação da OIT – Organização Internacional do Trabalho e que defendia a necessidade de garantir a renda dos trabalhadores, quando privados dela, porém, como ação solidária entre os mesmos e não como atribuição do Estado.

Esta teoria trazia a participação do Estado apenas como colaborador e indica que a Previdência deve funcionar como a lógica do seguro privado, ou seja, para receber os benefícios é necessária a contribuição prévia.

O sistema continuava com boa parte da população rural e alguns grupos urbanos excluídos das políticas sociais. Apenas os que estavam inseridos em ocupações regulamentadas eram considerados cidadãos e tinham os seus direitos sociais garantidos. Os em ocupações não regulamentadas, como empregados rurais, autônomos, dentre outros, eram considerados “pré-cidadãos”.

A Previdência se tornou poderoso instrumento de acumulação de riquezas nas mãos do Estado. Esses recursos o governo destinou ao desenvolvimento e industrialização do país, em pacto político informal e nacional desenvolvimentista, que Getúlio denominou como Pacto-Popular-Nacional

Decretos e outros dispositivos legais destinaram parte dos recursos financeiros previdenciários à criação de estatais, algumas até hoje nessa condição, como a Hidroelétrica de São Francisco e o BNDES, que foi criado só como BNDE. Outra parte foi destinada a crédito dos setores considerados estratégicos como siderurgia, celulose, agricultura e energia.

Não bastasse a destinação para criação de estatais e de crédito a setores considerados estratégicos, também, o Estado retinha os impostos pagos pelos consumidores que deveriam ser revertidos para as instituições previdenciárias.

Essa situação persistiu até 1960 levando o sistema de capitalização a tal crise, que teve que ser substituído pelo modelo de repartição.

CONCLUSÃO

Apesar de algumas iniciativas nos tempos regenciais e nos primeiros anos da República Velha, o surgimento da Previdência Social no Brasil data de 1923, ano em que foi promulgada a Lei Eloy Chaves, considerada a primeira lei a regular o sistema previdenciário brasileiro.

Apesar de a ordenação ser do governo, as Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs) foram criadas de natureza civil e privada e sem a intervenção no governo em sua administração e financiamento.

Dentro desses três períodos oscilou com a oscilação entre políticas generosas e restritivas ampliando ou restringindo benefícios, restringindo ou ampliando saldos e reservas financeiras até que, após um ciclo de grande acúmulo financeiro, teve boa parte de seus recursos financeiros destinados ao projeto nacional e informal do governo Vargas, Pacto-Popular-Nacional.

A participação desses recursos na criação de empresas estatais e no crédito a setores considerados estratégicos obrigou a mudança do sistema previdenciário de capitalização para o de repartição.

Nesses três primeiros períodos observamos que o modelo privado depende de eficaz gestão atuária e financeira e que o modelo com dependência do Estado corre o risco de assistir a falência de seu regime com desvios de recursos para objetivos diversos dos previdenciários.

FONTES:

SITES:

apgs.ufv.br; e

conjur.com.br