EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS DE JOÃO PESSOA: UM ESTUDO EMPÍRICO ENTRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO E SAÚDE DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA

EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS DE JOÃO PESSOA:

UM ESTUDO EMPÍRICO ENTRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO E SAÚDE DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA

André Viana1

Edney Severo da Silva1

Fernanda Paes Arantes de Almeida1

Otoniel Rodrigues dos Anjos Júnior1

Lorena Alysson Soares Costa da Silva1

Maria Priscila Rodrigues1

Regina Luíza Costa Neta1

Orientador(a): Nayana Ruth Mangueira de Figueiredo2

Co-orientador(a): Fernanda Leite Santana3

RESUMO

A necessidade de transparência e eficiência dos gastos públicos é uma necessidade cada vez mais reivindicada e posta em pauta de matérias de jornais, revistas e trabalhos acadêmicos. A Constituição Federal de 1988 fomentou o processo de descentralização da gestão governamental entre suas três esferas de governo, na busca por dirimir os custos burocráticos das políticas públicas que começaram a ser implementadas de forma regional, assim como também para chamar a sociedade à participação no controle e fiscalização dos gastos públicos, reduzindo cada vez mais a assimetria de informações. Desta forma, o governo se utiliza da mídia impressa, falada e da Tecnologia da Informação para promover suas ações ante à população de maneira transparente, controlada e confiante. O objetivo deste trabalho é comparar a eficiência dos gastos públicos em saúde e educação entre o município de João Pessoa (capital da Paraíba) e os demais municípios de sua região metropolitana. Como critérios comparativos foram usados os índices IDH Municipal-Educação e o IFDM-saúde. Partindo-se do principal postulado da Lei de Responsabilidade Fiscal, foram considerados eficientes os menores gastos públicos aliados a melhores índices de desenvolvimento em educação e saúde.

Palavras-chaves: gastos públicos eficientes; assimetria de informações; IDH Municipal-Educação; IFDM-saúde.

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1 Graduandos do Curso de Economia da Universidade Federal da Paraíba. Artigo elaborado como requisito da terceira avaliação da Disciplina Política e Planejamento Econômico. E-mail: politicaeplanejamento.2010@gmail.com.

2 Professora do Departamento de Tecnologia e Gestão Pública do CTDR/UFPB, Doutoranda em Economia pelo PIMES/UFPE, Pesquisadora do PROGEB. E-mail: nayana_ruth@hotmail.com.

3 Programa de Pós-Graduação em Economia. Mestranda em Economia de Empresas pela Universidade Federal da Paraíba. E-mail: nandinha.economia@gmail.com.

ABSTRACT

The need for transparency and efficiency of public spending is a necessity increasingly claimed and put in the agenda materials of newspapers, magazines and papers. The Constitution of 1988 promoted the decentralization of government management of its three spheres of government, in pursuit of resolving the bureaucratic costs of public policies that began to be implemented on a regional, as well as to call the company to participate in the control and supervision of public spending, reducing even more the asymmetry of information. Thus, the government uses the media printed, spoken and Information Technology to promote their actions before the public in a transparent, controlled and confident. The aim of this study is to compare the efficiency of public spending on health and education between the city of João Pessoa (the capital of Paraíba) and other towns in its metropolitan area. Benchmarks were used as the Municipal HDI-Education and IFMD-health. Starting with the main postulate of the Fiscal Responsibility Law, were considered the least efficient public spending coupled with higher rates of development in education and health.

Keywords: efficient public spending; asymmetric information; Municipal HDI-Education; IFMD-health.

1 INTRODUÇÃO

A região metropolitana de João Pessoa localizada na Zona da Mata paraibana é formada pelos municípios de Alhandra, Bayeux, Caaporã, Cabedelo, Conde, Cruz do Espírito Santo, Lucena, Mamanguape, Pitimbu, Rio Tinto e Santa Rital além da capital do estado. Estes municípios, de acordo com os resultados preliminares do Censo Demográfico 2010 divulgado em novembro, concentram 31% da população do Estado o equivalente a 1.162.411 habitantes.

O conhecimento a respeito do tamanho da população é de extrema importância para os gestores municipais, pois sendo assim, é possível uma boa gestão do gasto público, que permita a redução de desperdícios, tendo em vista as despesas efetuadas pelos governos estarem de acordo com as metas e atividades de planejamento público e a formulação de políticas sociais nas diferentes áreas de sua atuação: saúde, educação, segurança pública, entre outras, com o objetivo de elevar o nível de bem-estar da população.

Entre os diversos gastos públicos realizados, estão educação e saúde, sendo estes constitucionais e seus recursos provêm das esferas federal, estadual e municipal, porém o objetivo do presente trabalho é avaliar a qualidade do gasto público realizado pelas administrações diretas dos governos dos municípios que compões a região metropolitana de João Pessoal em duas das áreas mais significativas de sua atuação, qual sejam a educação e a saúde. Sendo assim, compara-se o gasto realizado em educação e saúde – entre os anos 2005 e 2009 - nas redes municipais com o montante das despesas correntes realizadas por estes.

Respeitando o receituário ofertado pela Constituição Federal Brasileira de 1988, o qual impõe por força de lei os governos aplicarem 25% das receitas resultantes de impostos em educação e 15% do mesmo valor em saúde, medida essa, que busca trazer mais clareza ao uso dos recursos públicos. A Carta Magna em seu art. 196 garante que saúde é direito de todos e dever do Estado e em seu artigo 6º, explicita que a educação é um direito social, juntamente com a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados.

Para a realização deste trabalho foram utilizados os dados disponíveis nos sites de órgãos internacionais como, Organização Mundial de Saúde (OMS), órgãos nacionais e estaduais como Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Ipeadata, Ministério da Saúde, Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS), Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) etc.

A análise desta evolução foi feita a partir da observação dos seguintes indicadores: Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), nível de escolaridade, expectativa de vida, número de matrículas, participação da receita aplicada em saúde, despesa total em saúde por habitante, entre outros.

A partir da avaliação dessas variáveis foi possível analisar a qualidade dos gastos públicos na região metropolitana de João Pessoa no período em estudo.

Para isto, foram utilizados como programas de apoio o Microsoft Excel 2007 e o Microsoft Word 2007 na construção das tabelas, quadros, planilhas e gráficos, além da construção do texto.

Como base teórica foi utilizada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que controla os gastos dos estados e municípios, promovendo a transparência dos gastos públicos, baseada nos preceitos constitucionais. De acordo com esta, os gestores são obrigados a apresentar seus gastos detalhadamente ao Tribunal de Contas, sendo sujeitas à aprovação.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 Lei de Responsabilidade Fiscal

Segundo Rezende, Slomski e Corrar (2005, p. 25,26) a Constituição Federal de 1988 fomentou o processo de descentralização da gestão governamental entre suas esferas (federal, estadual, municipal), favorecendo a redução da burocracia nos processos, a diminuição dos custos das políticas públicas – tornando-as mais eficientes - e a redução da assimetria de informações entre Estado e cidadãos.

A busca, pela administração pública, da redução de tal assimetria de informações dá-se na aproximação dos cidadãos das decisões tomadas pelos agentes administradores, através da criação de leis e utilização da Tecnologia da Informação e Comunicação para registrar o cronograma de ações tomadas pelo Estado, o controle de suas metas, como também para chamar a população à responsabilidade cívica, a fim de tornar a gestão pública cada vez mais transparente, confiante eficaz. Acerca deste assunto, temos:

De fato, no trato da coisa pública, existe notável assimetria de informação entre o agente – entendido como aquele que planeja e executa determinada política pública – e o principal, ou seja, o cidadão em nome do qual o agente trabalha. A teoria da regulação define essa assimetria como “a diferença acerca do conhecimento das forças de mercado entre o ente regulado e o órgão regulador”. Feitas as necessárias adaptações, podemos dizer que, na administração pública, a assimetria de informação é “a diferença de conhecimento das ações governamentais entre os agentes do Estado e a população”, que precisa ser progressivamente superada para poder tornar visível o que está oculto nas ações governamentais. (SANCHEZ, 2003 apud LOPES, 2007, p. 7).

Em 04 de maio de 2000 foi sancionada a Lei Complementar nº 101, que dispõe sobre o estabelecimento de “normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal” nas três esferas de governo, amparada pela Constituição Federal. Também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), dispõe no primeiro parágrafo do artigo 1º os postulados para uma gestão fiscal responsável:

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

A “ação planejada” no serviço público refere-se à apreciação e aprovação de planos estratégicos previamente traçados pela instância legislativa. A transparência das políticas fiscais referem-se à participação e conhecimento da sociedade em todas as ações e ocorrências ligadas à administração dos recursos públicos (realização de receitas e despesas). São previstos pela Constituição Federal três instrumentos de planejamento das políticas fiscais: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA).

2.2 Qualidade dos gastos públicos

Atualmente tem-se discutido bastante acerca da qualidade dos serviços públicos. Um país como o Brasil que tem uma carga tributária tão alta não consegue atender proporcionalmente à sociedade com serviços eficientes. Faz-se necessária a busca pela melhoria da qualidade dos gastos públicos, previstos pela Constituição Federal e pela LRF, sem, contudo, aumentar ainda mais as despesas correntes, visto que a LOA limita um teto para tais despesas.

O que se espera é que a administração pública faça uso dos seus recursos, sem extrapolá-los na contração de empréstimos nem, tampouco, no financiamento dos seus gastos com o Imposto Inflacionário. Outrossim, os gastos carecem por ser alocados com o menor custo possível – para isso o planejamento – gerando máximo retorno em benefícios à sociedade.

Com base neste pressuposto, o presente trabalho estudará a aplicação dos recursos públicos em educação e saúde pelos municípios paraibanos que compreendem a Região Metropolitana de João Pessoa, a fim de identificar os que obtiveram melhores resultados – menor despesa corrente e maior benefício. Como critério de comparação entre as variáveis escolhidas, utilizaremos o Índice de Desenvolvimento Humano - Municipal (IDH-M) do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para a educação e o IFDM (Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal) para a saúde.

3 RESULTADOS

3.1 IDH Municipal–Educação de 2000, Total da Função Educação e Gasto Educacional por Aluno dos anos 2008 – 2009

Dentre os municípios componentes da Região Metropolitana de João Pessoa, os três que obtiveram os maiores aumentos das variações no gasto entre os anos de 2008 e 2009 foram: Pitimbu, figurando o primeiro lugar no ranking, com uma variação de 18,14% no gasto total da função educação e 22,73% no gasto educacional por aluno, mas com IDH Municipal–Educação de 2000 baixo igual a 0,666, logo tem gastos ineficientes, pois mostra as maiores variações nestes; Cruz do Espírito Santo com uma variação de 13,13% no gasto total da função educação e Alhandra com uma variação de 12,17% no gasto total da função educação e 16,87% no gasto educacional por aluno, mostrou-se ineficiente pois elevações nesses gastos não corresponderam ao baixo IDH Municipal – Educação de 2000 que foi de 0,669. Enquanto que as duas maiores reduções no gasto total da função educação ficaram por conta de João Pessoa, que apresentou uma variação em queda de 15,76% e Lucena apresentando também uma variação em queda, mas de 5,93%. Conforme a tabela abaixo:

Total da Função Educação

Despesas Pagas em R$ Var.% anual

2008 2009

Alhandra 7.414.427,44 8.316.678,06 12,17

Bayeux 19.571.706,00 21.318.046,00 8,92

Caaporã 11.125.247,09 10.944.612,12 -1,62

Cabedelo 19.495.368,27 20.050.349,92 2,85

Conde 8.274.039,24 8.283.142,98 0,11

Cruz do Espírito Santo 5.267.803,98 5.959.705,66 13,13

João Pessoa 204.320.799,08 172.120.312,18 -15,76

Lucena 4.703.762,94 4.424.712,69 -5,93

Mamanguape 10.662.430,38 11.893.179,29 11,54

Pitimbu 5.011.914,90 5.921.067,60 18,14

Rio Tinto 7.584.662,76 7.606.929,08 0,29

Santa Rita 34.193.402,69 37.208.399,31 8,82

Fonte: SIOPE, tabela elaboração própria.

Em conformidade com a queda do gasto total da função educação, sendo esta de 15,76%, João Pessoa apresenta uma redução do gasto educacional por aluno a uma taxa de 13,88% seguido por Lucena que também apresentou uma queda, mas de 5,93% no gasto total da função educação e uma queda no gasto educacional por aluno de 1,10%. De acordo com a tabela que se segue:

Gasto educacional por aluno em R$

2008 2009 Var. % anual

Alhandra 1.747,17 2.041,86 16,87

Bayeux 1.329,18 1.489,27 12,04

Caaporã 1.767,90 1.834,33 3,76

Cabedelo 2.559,08 2.512,11 (1,84)

Conde 1.758,21 1.772,49 0,81

Cruz do Espírito Santo 1.605,52 1.810,18 12,75

João Pessoa 3.346,77 2.882,37 (13,88)

Lucena 1.553,78 1.536,75 (1,10)

Mamanguape 1.509,59 1.623,57 7,55

Pitimbu 1.251,07 1.535,40 22,73

Rio Tinto 1.556,47 1.751,83 12,55

Santa Rita 1.605,03 1.918,70 19,54

Fonte: SIOPE, tabela elaboração própria.

Em 2000, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – Educação na Paraíba era de 0,737. Dentre os municípios componentes da Região Metropolitana de João Pessoa, os quatro municípios que obtiveram os melhores resultados em relação ao IDH Municipal – Educação foi: João Pessoa, que mostrou reduções significativas nos gastos com educação, está dentro dos parâmetros da eficiência no gasto, isso tomando o IDH Municipal – Educação de 2000 como base, a um valor de 0,885; Cabedelo com um valor de 0,838, mesmo com uma pequena elevação 2,85% no gasto total da função educação, mas apresentou queda no gasto educacional por aluno de 1,84%; Bayeux com um valor de 0,798 mesmo com elevações no gasto total da função educação de 8,82% e gasto educacional por aluno de 12,04% e Santa Rita que apresentou um valor de 0,722 mesmo com elevações de 8,82% no gasto total da função educação e uma elevação de 19,54%no gasto educacional por aluno.

Os dois municípios com os piores valores foram Mamanguape com um IDH Municipal – Educação de valor 0,648, onde apresentou elevações de 11,54% no total da função educação e também uma elevação de 7,55% no gasto educacional por aluno, já Cruz do Espírito Santo com um IDH Municipal – Educação valor de 0,608, apresentou uma elevação de 13,13% no total da função educação e uma elevação de 12,75% em gasto educacional por aluno. Percebe-se que ambas mostraram-se ineficientes no gasto com educação em relação ao IDH Municipal – Educação de 2000.

IDH Municipal – Educação 2000

Alhandra 0,669

Bayeux 0,798

Caaporã 0,717

Cabedelo 0,838

Conde 0,657

Cruz do Espírito Santo 0,608

João Pessoa 0,885

Lucena 0,667

Mamanguape 0,648

Pitimbu 0,666

Rio Tinto 0,717

Santa Rita 0,722

Fonte: IPEDATA, tabela elaboração própria.

Em síntese, João Pessoa na condição de capital, fez valer seu posto no que se refere à eficiência no gasto total da função educação, com base no IDH Municipal – Educação do ano 2000 que foi de 0,885 conforme a tabela acima, a cidade apresentou dados condizentes em relação aos resultados obtidos nesta análise, isto é, menores gastos com o total da função educação, e apresentando um IDH Municipal–Educação mais elevado dentre todos os municípios componentes da Região Metropolitana de João Pessoa. Em segundo lugar encontramos o município de Cabedelo com um IDH Municipal–Educação igual 0,838, onde mostrou uma pequena elevação anual de 2,85% no gasto total da função educação, ou seja, apresentou uma pequena contradição nesse quesito, mas com a queda no gasto educacional por aluno a uma taxa de 1,84%, mostrou-se condizente com a eficiência especificamente neste gasto. Na terceira posição está a cidade de Bayeux, que além de apresentar elevações no gasto total da função educação de 8,92% e 12,04% no gasto educacional por aluno, tem um IDH Municipal–Educação igual a 0,798, isto é, apresenta uma situação contraditória no que se refere a eficiência nos totais de gastos. Pois mostra maiores variações que João Pessoa e Cabedelo em relação ao gasto total da função educação e ao gasto educacional por aluno.

Enquanto que os dois menores IDH Municipal–Educação foram apresentados por Cruz do Espírito Santo e Mamanguape, 0,608 e 0,648 respectivamente. O município de Cruz do Espírito Santo seguiu trajetórias de crescimento no gasto total da função educação com elevação de 13,13% e também no gasto educacional por aluno com elevação de 12,75%, portanto fica evidenciado nessa questão que, com base no IDH Municipal – Educação, que o gasto com educação foi ineficiente, pois apresentou elevações no gasto com educação, mas mostrou um IDH Municipal – Educação muito baixo, isto é, o mais baixo entre todos os municípios da Região Metropolitana de João Pessoa. Já o município de Mamanguape também mostrou elevações de 11,54% no gasto total da função educação e 7,55% no gasto educacional por aluno, confirma que o gasto foi ineficiente, pois este município apresentou trajetórias de crescimento no gasto com educação em relação ao IDH Municipal – Educação de 2000 que foi baixo.

3.2 Análise da eficiência dos gastos de saúde das cidades da região metropolitana de João Pessoa em relação ao IFDM-saúde municipal

Uma forma importante de comparar a eficiência dos gastos em saúde é fazendo uma análise do gasto per capita com saúde em relação ao IFDM-saúde (Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal). Podemos saber assim como a evolução dos gastos municipais per capita em saúde se refletem numa melhoria das condições de vida da população de cada município.

3.2.1 Alhandra

2005 2006 2007

Gastos em saúde per capita R$ 212,88 R$ 214,90 R$ 234,92

IFDM - saúde 0,7121 0,7 0,7057