Criação de novos municípios na Constituição de 1988

I – Introdução

O presente trabalho tem por objetivo examinar a situação jurídica atual da questão relativa à emancipação de distritos e à criação de novos municípios, quanto aos dispositivos constitucionais existentes, ao posicionamento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal e às propostas legislativas que visem regular a matéria e que se encontram em tramitação no Congresso Nacional.

II – Panorama Histórico

Na vigência da Carta de 1967, o art. 14 estabelecia que lei complementar federal fixaria os requisitos mínimos de população e renda pública e a forma de consulta prévia às populações locais, para a criação de novos Municípios, regra essa que foi mantida na Constituição de 1969.

De acordo com o art. 2º da Lei Complementar nº 1/67, que regulamentou o mencionado art. 14 da Constituição de 1967, nenhum Município seria criado sem a verificação da existência, na respectiva área territorial, dos seguintes requisitos: população estimada, superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou não inferior a 5 (cinco) milésimos da existente no Estado; eleitorado não inferior a 10% (dez por cento) da população; centro urbano já constituído, com número de casas superior a 200 (duzentas); e arrecadação, no último exercício, de 5 (cinco) milésimos da receita estadual de impostos.

O Ato Complementar (ACP) nº 46, de 1969, determinava que nenhuma alteração no quadro territorial do Estado poderia ser efetuada sem a prévia autorização do Presidente da República, ouvido o Ministério da Justiça, o que praticamente inviabilizou a criação de novos Municípios. Outras leis complementares posteriores pouco alteraram o panorama acima citado.

De modo a redemocratizar tal processo, a Carta de 1988, em sua redação original, atribuiu expressamente aos Estados, no art. 18, § 4º, a competência para fixar requisitos mínimos para a criação de Municípios por meio de lei complementar, exigindo a realização de consulta prévia às populações diretamente interessadas. A criação de novas comunas ficava dependendo, assim, apenas de lei estadual, sem qualquer ingerência do nível federal, como ocorrera no período constitucional anterior.

Como conseqüência direta da aprovação da Constituição de 1988, verificou-se um processo de fragmentação territorial dos Municípios, com a criação de municipalidades que não tinham condições de sobreviver autonomamente, desvirtuando, assim, a intenção do legislador constituinte.

Em face desse processo, o poder constituinte reformador alterou a norma constitucional citada, de modo a restringir a criação de novos municípios e tornar o processo de emancipação mais dificultoso.

Dessa forma, a criação de municípios é regida, atualmente, pelo disposto no art. 18, §4º, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 15, de 1996, que assim dispõe:

Art. 18......

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

III – Regulamentação Legislativa

Ocorre, todavia, que a lei complementar federal mencionada no art. 18, §4º transcrito acima, destinada a determinar o período em que se daria a criação de municípios, ainda não foi editada pelo Congresso Nacional. Por tratar-se de norma de eficácia limitada, o dispositivo constitucional que autoriza a criação de municípios não pode ser aplicado até que a lei complementar referida seja aprovada e sancionada.

Vale ressaltar que o PLP nº 41/03, oriundo do Senado Federal, chegou a ser aprovado pelo Congresso Nacional, regulamentando o período para criação de novos municípios, mas foi integralmente vetado pelo Presidente da República, sob os argumentos de inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público.

Além disso, o citado dispositivo constitucional, mais uma vez valendo-se de uma norma de eficácia limitada, exige a divulgação de Estudos de Viabilidade Municipal, a serem apresentados na forma da lei. Embora haja dúvidas acerca da natureza de tal lei (se estadual ou federal, ordinária ou complementar), o Supremo Tribunal Federal tem se inclinado no sentido de ser necessária a edição de lei complementar federal regulamentando os aludidos Estudos de Viabilidade Municipal.

O Congresso Nacional também chegou a aprovar o Projeto de Lei ordinária nº 2.105/99, que tinha por objetivo definir parâmetros mínimos para os Estudos de Viabilidade Municipal. Também o aludido projeto foi integralmente vetado pelo Presidente da República, sendo considerado inconstitucional.

Nesse sentido, a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral e do Supremo Tribunal Federal vem se consolidando no sentido da inviabilidade de criação de novos Municípios enquanto não editada a lei complementar federal a que se refere o art. 18, § 4º, da Constituição Federal.

Apesar da modificação constitucional mencionada, foram criados diversos municípios no Brasil, sem o devido amparo legal, o que foi objeto de questionamento perante o Supremo Tribunal Federal, quanto à constitucionalidade das leis criadoras das aludidas municipalidades.

Em decisões recentes, tem o Supremo Tribunal Federal declarado a inconstitucionalidade das leis que criaram municípios sem o amparo da legislação infraconstitucional exigida pelo art. 18, §4º, da Carta Magna, sem, porém, decretar a nulidade da criação, em função da necessária segurança jurídica a ser mantida, tendo em vista que aludidos municípios se encontram instalados a um tempo significativo.

Tal entendimento foi verificado, por exemplo, na ADI 2.240/BA a seguir ementada, que pedia a declaração de inconstitucionalidade da lei baiana que criou o município de Luís Eduardo Magalhães, sem o suporte da legislação federal exigida pela Carta Magna:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.619/00, DO ESTADO DA BAHIA, QUE CRIOU O MUNICÍPIO DE LUÍS EDUARDO MAGALHÃES. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL POSTERIOR À EC 15/96. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR FEDERAL PREVISTA NO TEXTO CONSTITUCIONAL. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 18, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. OMISSÃO DO PODER LEGISLATIVO. EXISTÊNCIA DE FATO. SITUAÇÃO CONSOLIDADA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA DA JURÍDICA. SITUAÇÃO DE EXCEÇÃO, ESTADO DE EXCEÇÃO. A EXCEÇÃO NÃO SE SUBTRAI À NORMA, MAS ESTA, SUSPENDENDO-SE, DÁ LUGAR À EXCEÇÃO --- APENAS ASSIM ELA SE CONSTITUI COMO REGRA, MANTENDO-SE EM RELAÇÃO COM A EXCEÇÃO. 1. O Município foi efetivamente criado e assumiu existência de fato, há mais de seis anos, como ente federativo. 2. Existência de fato do Município, decorrente da decisão política que importou na sua instalação como ente federativo dotado de autonomia. Situação excepcional consolidada, de caráter institucional, político. Hipótese que consubstancia reconhecimento e acolhimento da força normativa dos fatos. 3. Esta Corte não pode limitar-se à prática de mero exercício de subsunção. A situação de exceção, situação consolidada --- embora ainda não jurídica --- não pode ser desconsiderada. 4. A exceção resulta de omissão do Poder Legislativo, visto que o impedimento de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, desde a promulgação da Emenda Constitucional n. 15, em 12 de setembro de 1.996, deve-se à ausência de lei complementar federal. 5. Omissão do Congresso Nacional que inviabiliza o que a Constituição autoriza: a criação de Município. A não edição da lei complementar dentro de um prazo razoável consubstancia autêntica violação da ordem constitucional. 6. A criação do Município de Luís Eduardo Magalhães importa, tal como se deu, uma situação excepcional não prevista pelo direito positivo. 7. O estado de exceção é uma zona de indiferença entre o caos e o estado da normalidade. Não é a exceção que se subtrai à norma, mas a norma que, suspendendo-se, dá lugar à exceção --- apenas desse modo ela se constitui como regra, mantendo-se em relação com a exceção. 8. Ao Supremo Tribunal Federal incumbe decidir regulando também essas situações de exceção. Não se afasta do ordenamento, ao fazê-lo, eis que aplica a norma à exceção desaplicando-a, isto é, retirando-a da exceção. 9. Cumpre verificar o que menos compromete a força normativa futura da Constituição e sua função de estabilização. No aparente conflito de inconstitucionalidades impor-se-ia o reconhecimento da existência válida do Município, a fim de que se afaste a agressão à federação. 10. O princípio da segurança jurídica prospera em benefício da preservação do Município. 11. Princípio da continuidade do Estado. 12. Julgamento no qual foi considerada a decisão desta Corte no MI n. 725, quando determinado que o Congresso Nacional, no prazo de dezoito meses, ao editar a lei complementar federal referida no § 4º do artigo 18 da Constituição do Brasil, considere, reconhecendo-a, a existência consolidada do Município de Luís Eduardo Magalhães. Declaração de inconstitucionalidade da lei estadual sem pronúncia de sua nulidade 13. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade, mas não pronunciar a nulidade pelo prazo de 24 meses, da Lei n. 7.619, de 30 de março de 2000, do Estado da Bahia.

Apesar de não ter proclamado, de pronto, a inconstitucionalidade da lei que criou o município de Luís Eduardo Magalhães, a Corte Suprema manteve sua vigência pelo prazo de 24 meses, lapso temporal considerado razoável prelo STF, dentro do qual poderia o legislador estadual reapreciar o tema, tendo como base os parâmetros fixados em lei complementar federal a ser editada pelo Congresso Nacional. Idêntica decisão foi adotada em relação a outros municípios em situação semelhante.

Ainda, julgando a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão nº 3682/MT, o Pretório Excelso reconheceu a mora do Poder Legislativo Federal em editar a lei complementar prevista no art. 18, §4º da Constituição Federal, fixando o prazo de 18 meses para a adoção de providências legislativas ao cumprimento da referida norma constitucional.

De modo a convalidar os municípios criados após 1996 e ameaçados de extinção pelas reiteradas decisões do Supremo Tribunal Federal, o Congresso Nacional aprovou e promulgou a Emenda Constitucional nº 57, de 18 de dezembro de 2008, que acrescentou o art. 96 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, determinando que “ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação.”

Em mais uma tentativa de regulamentar o citado art. 18, §4º, da Carta Política, tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar nº 416, de 2008, já aprovado no Senado Federal e que foi distribuído às Comissões de Desenvolvimento Urbano e Constituição e Justiça e de Cidadania, aguardando parecer na primeira comissão. O projeto estabelece requisitos mínimos para a criação de municípios, a serem comprovados no Estudo de Viabilidade Municipal, bem como o período em que poderão ser criados os novos municípios. Apensado ao mesmo, existem diversos projetos de autoria de deputados, com objetivo idêntico.

IV – Conclusão

Portanto, a criação de municípios, mediante a emancipação de distritos, deve dar-se mediante lei estadual a ser apreciada pela respectiva assembléia legislativa, precedida por consulta prévia à população interessada mediante plebiscito, dependendo, todavia, da aprovação de lei complementar federal que verse sobre o período em que se dará a criação dos municípios e sobre o conteúdo dos Estudos de Viabilidade Municipal, nos termos do art. 18, §4º, da Constituição, não havendo, até o momento, lei complementar federal dispondo sobre o tema.

A criação de municípios, enquanto não editada a lei complementar referida, redundará em inconstitucionalidade, consoante a jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal.

Obras do Autor:

- A responsabilidade civil dos registradores de imóveis e o Código de Defesa do Consumidor, editada pelo ClubedeAutores.com.br

- A promessa de compra e venda no Código Civil de 2002, editada pelo ClubedeAutores.com.br

- REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS - Questões de concurso comentadas, editada pelo ClubedeAutores.com.br