Perdas de Receitas da Seguridade Social
INTRODUÇÃO
Este artigo é mais um fruto da pesquisa sobre Sistema Previdenciário Brasileiro, motivada: pela intenção do governo de reforma-la, para cortar gastos; pelas opiniões bem divergentes sobre; e pelo interesse em formar opinião a respeito.
O objetivo desse artigo é discriminar: algumas alterações da forma tradicional de contribuição de empregadores, 20 % sobre a Folha de Pagamento; algumas renúncias fiscais que resultaram em perdas de receitas da Seguridade Social; e estimativas dessas perdas.
Além disso, conceitos esclarecedores sobre essas diversas medidas governamentais, amplamente justificadas pelos governos.
Não seria razoável que o legislador constituinte vedasse, no texto constitucional, todo e qualquer tratamento diferenciado dispensado, por exemplo, às micro e pequenas empresas ou a entidades beneficentes de assistência social. Impedir também toda e qualquer renúncia fiscal pode dificultar, ou até impossibilitar a implantação de determinadas políticas de interesse público.
Entretanto, é preciso reconhecer que, ao conceder qualquer tipo de beneficio tributário, o legislador ordinário deve ter a preocupação de garantir, no mesmo dispositivo legal, a contrapartida correspondente ao montante das saídas do caixa, em obediência à Regra da Contrapartida.
DESONERAÇÃO DA FOLHA DE PAGAMENTO
ORIGEM
Em agosto de 2011, o governo lançou o Plano Brasil Maior com o objetivo de aumentar a competitividade da indústria nacional. O cerne do plano, conjunto de desonerações tributárias, entre elas, a desoneração da folha de pagamento, para alguns segmentos econômicos (confecções, calçados, móveis e software) com compensações na tributação sobre o faturamento.
Em 2012, foi ampliado o benefício dos poucos setores, para 15 setores industriais. Em dezembro de 2014, passou a viger lei que tornou permanente a chamada desoneração da folha de pagamentos. Além disso, o benefício da desoneração da folha de pagamento foi estendido a mais 56 setores da economia.
Além de calçados, móveis e software, praticamente boa parte dos setores da economia foi inserida: setores da indústria, serviços, transportes, construção e comércio.
As desonerações desses segmentos da economia estão consubstanciadas em cinco leis (12.546/2011, 12.715/2012, 12.794/2013, 12.844/2013 e 12873/2013) originárias de medidas provisórias.
O QUE É A DESONERAÇÃO FISCAL
Historicamente as despesas previdenciárias têm sido financiadas por contribuições de empregados e empregadores. Estes últimos pagam contribuições equivalentes a 20% da folha de pagamento das empresas.
A chamada “desoneração da folha de pagamentos” consiste em substituir tal contribuição patronal por outro tributo incidente sobre o faturamento da empresa, e não mais sobre a folha de pagamentos. As alíquotas entre 1% e 2% incidentes sobre o faturamento bruto das empresas, a depender do setor da economia. Se indústria ou comércio 1%; e se serviços ou transportes 2%.
No caso do setor da economia ter faturamento com exportação, essa parcela é deduzida por ser isenta da contribuição.
A receita gerada por essas alíquotas é menor do que a advinda da tributação sobre a folha, o que significa perda de receita para o erário e alívio financeiro para o contribuinte.
Há um compromisso financeiro do Tesouro no sentido de ressarcir a previdência social pela receita perdida. Mas, para o setor público o resultado é perda de receita.
ESTIMATIVAS DE PERDAS COM A DESONERAÇÃO DA FOLHA DE PAGAMENTO
Essa desoneração implica volume significativo de recursos renunciados do OSS- Orçamento da seguridade Social. Ou seja, é renúncia de receita, são perdas de receitas.
Estimativas, elaboradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), indicam perda de receita da Previdência Social de R$ 3,7 bilhões em 2012 e de R$ 9,1 bilhões em 2013.
Estudo detalhado sobre a desoneração da folha de pagamento de cada segmento econômico, publicado pela ANFIP e Fundação ANFIP, estima que para o ano de 2012, a renúncia corresponderia a R$ 7,06 bilhões, isto é, R$ 3,96 bilhões a mais do que o previsto pela RFB.
A Comissão Parlamentar de Inquérito da Previdência, CPI da Previdência concluiu que, nos últimos dez anos, os valores de desonerações mais que triplicaram, chegando a R$ 143 bilhões em 2016, contra R$ 45 bilhões em 2007.
RENÚNCIA FISCAL PREVIDENCIÁRIA
JUSTIFICATIVAS PARA EXISTÊNCIA
As empresas no Brasil estão submetidas a alta carga tributária. Essa carga é representada por taxas, contribuições e impostos.
Durante o período 1995-2005, a carga tributária total passou de 28,5% do PIB para 37,4% do PIB, aumento explicado, preponderantemente, pelo incremento observado das receitas federais de quase sete pontos percentuais em relação ao PIB.
Essa evolução retrata a intensidade do esforço fiscal a que a economia brasileira foi submetida, num processo que, seguramente, já atingiu seus limites e que vem prejudicando as perspectivas de crescimento econômico e de inserção competitiva do setor produtivo nacional frente aos bens importados.
Mas, existem saídas lícitas que ajudam as empresas a conseguirem diminuir a pesada carga tributária. A Renúncia Fiscal pertence a esse conjunto de saídas lícitas.
O QUE É A RENÚNCIA FISCAL
A Renúncia Fiscal ocorre quando o governo abre mão de parte de percentual cobrado pelo imposto. A Renúncia Fiscal corresponde a Renúncia de Receita.
A Renúncia de Receita compreende tanto anistia, remissão de subsídio e isenção de crédito, quanto à alteração na alíquota, ou modificação na base de cálculo, que gere redução de taxas e contribuições.
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF consagra a interpretação que, para existir renúncia de receita, há que existir tratamento tributário diferenciado para determinado grupo específico e limitado de contribuintes.
Em razão dessa interpretação, excluem-se do rol de benefícios tributários, sujeitos às regras do art. 14 da LRF, as propostas que visam corrigir efeitos inflacionários e adequar a incidência do tributo às variações no valor real de sua base de cálculo.
Exemplo clássico desse tipo de benefício é a correção da tabela de incidência do imposto de renda da pessoa física, cujos efeitos alcançam todo o conjunto dos contribuintes desse imposto. Ressalte-se, porém, que um ajuste seletivo da mencionada tabela, envolvendo unicamente os contribuintes até determinada faixa de renda, seria considerada renúncia de receita.
Outro exemplo são as iniciativas que propõem ampliação de prazo de recolhimento de tributos. Também, nesse caso não se verifica renúncia de receita no sentido prescrito pela LRF, dado que não se altera o regime de apuração do tributo e nem se configura caráter de excepcionalidade de sua incidência para diferentes contribuintes.
O mesmo entendimento também pode ser aplicado às propostas que visam reduzir a carga tributária, em razão da essencialidade do produto, quando o princípio da seletividade integra norma instituidora do tributo.
ESTIMATIVAS DE PERDAS COM A RENÚNCIA FISCAL
Além das renúncias decorrentes da substituição da contribuição patronal sobre a folha de pagamento, a Previdência Social convive com a imunidade ou redução contributiva tributária de diversos segmentos econômicos.
Enquanto as desonerações de impostos cresceram 78,77%, as renúncias de contribuições sociais (Cofins, PIS, CSLL e contribuições previdenciárias), que financiam a Seguridade Social, tiveram evolução de 155,05%.
Do total das renúncias previdenciárias previstas para 2014, que deverá alcançar R$ 57,1 bilhões, o equivalente a 4,72% do PIB, destaca-se: R$ 17,6 bilhões com o Simples Nacional - Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte; R$9,9 bilhões com as entidades filantrópicas; e R$ 4,6 bilhões com a exportação da produção rural.
Em particular, a imunidade concedida ao agronegócio exportador, o que aumenta a demanda de cobertura financeira do subsistema rural. Em 2005, essa renúncia foi da ordem de R$ 2,1 bilhões, sendo que, para 2014, o valor apresenta crescimento de 119%.
As renúncias incidentes sobre as Contribuições para a Seguridade Social, somam mais de R$ 370 bilhões, entre 2014-16.
OUTRAS ESTIMATIVAS DE PERDAS
O Relatório da CPI da Previdência estima que, nos últimos 20 anos, devido à sonegação e dívidas, as perdas atingiram mais de três trilhões de reais que, se corrigidos ultrapassariam os seis trilhões de reais.
O REFIS é um generoso programa governamental que parcela as dívidas tributárias. Devido a essa generosidade, estimula ao não pagamento dos tributos, inclusive as contribuições previdenciárias. Esse mesmo Relatório da CPI da Previdência constatou queda em R$ 27,5 bilhões, por ano, na arrecadação espontânea das contribuições para a Seguridade Social.
Com a Medida Provisória 783/2017, em três anos, a queda na arrecadação será de R$ 543 bilhões.
No artigo “DRU – Desvinculação de Receita da União” registramos a estimativa de que em 2016, foram desvinculados da Seguridade Social em torno de 60 bilhões de reais.
As estimativas de desvinculações, registradas no Relatório da CPI da Previdência, entre 2000 e 2015, indicam o valor de: 614 bilhões de reais que, atualizado pela taxa Selic, chegaria hoje a 1, 45 trilhões de reais.
COINSIDERAÇÕES FINAIS
A lógica da estratégia do governo é diminuir os encargos sobre o setor empresarial e estimular a competitividade da economia brasileira.
Essa diminuição de encargos, ou seja, toda renúncia de veria ser acompanhada de previsão de custos e benefícios. Posteriores avaliações para mensurar o quanto dos objetivos foi alcançado. Os favores fiscais são concedidos, mas a razão dos mesmos, resposta que deveria ser dada pelos setores da economia favorecidos, não é avaliada.
Dentro desse contexto em que a República e seus Três Poderes conquistaram os piores conceitos, poderíamos dizer de que a estratégia do governo é criar um sistema tributário muito pesado, criando dificuldades para os diversos setores da economia e depois, colocar numa espécie de “balcão de negócios” (como alguns parlamentares já caracterizaram nosso Congresso) os setores que serão incluídos com favores fiscais na legislação.
É necessário manter o controle sobre as renúncias de receitas e, ainda, dispor de mecanismos eficientes, para o ressarcimento ao caixa da seguridade, dos recursos financeiros, que deixam de entrar, por meio de concessões de favores fiscais.
O legislador ordinário, ao conceder favores fiscais e não exigir o cumprimento do artigo 195 de nossa Constituição, com relação ao financiamento da Seguridade Social, se não incorre em inconstitucionalidade, certamente em irresponsabilidade e relaxamento com a qualidade legislativa.
As renúncias, que incorressem em perdas de receitas do Orçamento de Seguridade Social, devem ser compensadas com recursos do Orçamento Fiscal. Entretanto, o governo não vem compensando adequadamente o caixa do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), para cobrir as perdas decorrentes desta desoneração.
Na prática, como vimos, são enormes as perdas de recursos desviados pelos mais diversos meios: renúncias de contribuições, desoneração da folha de pagamento, sonegação, financiamento e até anistia das dívidas com a Seguridade Social, incapacidade de cobrança que, resumidamente, ilustra, retrata a incompetência de gestão da coisa pública.
Por isso, que o Relatório da CPI da Previdência, além de registrar ser desnecessária a reforma da previdência, o que discordamos, indica como principal caminho a seguir reforma de gestão na Previdência para ajustar:
a forma de cobrar os devedores; o fortalecimento dos órgãos de fiscalização e controle; e o combate à fraude e à sonegação.
Esse caminho, indicado pela CPI da Previdência, está dentro do contexto maior e mais geral de que carece a construção de Nova República e de seus Novos Três Poderes.
Reformas estruturais radicais são mais do que necessárias para o nascimento dessa Nova República.
FONTES:
Relatório da CPI da Previdência; e
SITES:
anfip.org.br;
brasil-economia-governo.org.br;
camara.leg.br;
insaj.com.br;
fundacaoanfip.org.br; e
portaleducacao.com.br.